IIGF觀點(diǎn) | 國(guó)內(nèi)生態(tài)移民的影響和對(duì)策分析
2022-11-02 14:56:34
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, 一、生態(tài)移民情況介紹
, 1900年以后，全球平均地表溫度增加了1°C左右。根據(jù)國(guó)家氣象站收集的數(shù)據(jù)可知，1961年至2010年間，中國(guó)整體呈現(xiàn)氣候變暖的趨勢(shì)，而80年代后期至90年代，變暖速度加快；其中，北部地區(qū)溫度上升速率較南方更高(例如，青藏地區(qū)增溫速率顯著較大)，中部地區(qū)降水量呈快速下降的趨勢(shì)。對(duì)于降水量少或者蒸發(fā)量大的地區(qū)來說，氣候變暖可能會(huì)造成干旱風(fēng)險(xiǎn)的上升，由此導(dǎo)致土壤肥力下降、農(nóng)作物產(chǎn)量降低、加劇土地荒漠化。隨著氣候變暖，內(nèi)蒙古草原的植被生產(chǎn)力和土壤碳儲(chǔ)量呈下降趨勢(shì)，新疆部分地區(qū)沙質(zhì)荒漠化明顯加重；70年代以后，亞熱帶和熱帶地區(qū)的干旱事件變得更加持久，干旱范圍不斷擴(kuò)大。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年西南五省大旱的受災(zāi)面積高達(dá)636.9萬hm2，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過350億元；除了旱災(zāi)，洪澇、低溫、熱浪等極端天氣事件的頻率也有增加的趨勢(shì) ?；谏鲜銮闆r不難發(fā)現(xiàn)，脆弱的生態(tài)環(huán)境會(huì)給人們的生活造成巨大的困難和挑戰(zhàn)，當(dāng)人們正常生產(chǎn)生活的需求無法被滿足時(shí)，他們就需要離開原有居住地并遷移到更適宜居住的地方。
, 目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于生態(tài)移民沒有形成統(tǒng)一和清晰的定義。國(guó)外對(duì)于生態(tài)移民的界定往往比較廣泛，指由于惡劣的環(huán)境對(duì)生活造成影響，使得人們主動(dòng)或被迫地離開原有居住地，到其他地方開展生產(chǎn)生活的搬遷行為。例如，為了緩解部分地區(qū)的人口壓力和減少貧困，印尼政府在1920年以后開展了大規(guī)模的移民項(xiàng)目。1969年，泰國(guó)國(guó)王提出泰國(guó)山民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，將北部山區(qū)的少數(shù)民族遷移至中、南部，來幫助他們擺脫貧困的同時(shí)實(shí)現(xiàn)森林等自然資源的保護(hù)。中國(guó)的生態(tài)移民項(xiàng)目主要是由政府主導(dǎo)開展的，因此本文定義生態(tài)移民為基于某一區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡劣、自然資源枯竭，其生態(tài)環(huán)境容量和承載能力無法滿足該區(qū)域內(nèi)人民的生存、生活需求的現(xiàn)實(shí)情況，為了達(dá)到改善人民生活條件、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、促進(jìn)自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展等目的，有規(guī)劃、有組織、有秩序地將原有居民遷出該地區(qū)，轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)生活的一種人口遷移行為。
, 我國(guó)自20世紀(jì)80年代開始實(shí)施生態(tài)移民項(xiàng)目。從以“吊莊移民”為主的“三西”(包括甘肅的“定西、河西”和寧夏的“西海固”地區(qū))農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃，到1994年以后的“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，再到2001年以后基于《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要2001-2010年》《關(guān)于易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程的實(shí)施意見》和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》開展實(shí)施的生態(tài)移民項(xiàng)目，中國(guó)開展生態(tài)移民相關(guān)的研究和實(shí)踐已有40年左右的時(shí)間 。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2000年以來，我國(guó)的生態(tài)移民項(xiàng)目已累計(jì)實(shí)現(xiàn)的移民人數(shù)高達(dá)數(shù)百萬。
,表1：國(guó)內(nèi)部分省份生態(tài)移民項(xiàng)目整理, ,
,來源：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院根據(jù)公開資料整理, 二、生態(tài)移民的影響分析
, (一)環(huán)境影響
, 生態(tài)移民政策的實(shí)施可以促進(jìn)遷出地生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)，但可能會(huì)影響遷入地的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)移民政策將居民搬離生態(tài)脆弱的地區(qū)并遷移到其他更加適宜居住的地方，將會(huì)對(duì)遷出地的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生積極作用。對(duì)于遷出地來說，有限自然資源承受的壓力可以得到緩解，人類活動(dòng)的減少可以促進(jìn)脆弱失衡的生態(tài)系統(tǒng)的緩慢恢復(fù)，同時(shí)當(dāng)?shù)卣梢蚤_展生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目來促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的重建。三江源生態(tài)移民項(xiàng)目的實(shí)施使得當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)系統(tǒng)得以修復(fù)，生態(tài)環(huán)境明顯改善；草地的禁牧封育有效遏制了草地生態(tài)退化的趨勢(shì)，促進(jìn)了不同經(jīng)濟(jì)類群草群生物量的增加。
, 從另一個(gè)層面看，生態(tài)移民政策在落實(shí)的過程中也可能會(huì)給生態(tài)系統(tǒng)帶來一系列問題，造成生態(tài)破壞。例如，在阿拉善生態(tài)移民政策實(shí)施過程中，部分牧民無法適應(yīng)農(nóng)民的生活返回原居住地，甚至通過增加牲畜數(shù)量的方式來解決過渡時(shí)期的資金短缺問題，使得草原生態(tài)壓力無法有效緩解；與此同時(shí)，政府建造的綠洲社區(qū)缺乏有效管理水資源的制度措施導(dǎo)致安置地有限的水資源承受巨大壓力 。類似的情況在寧夏生態(tài)移民項(xiàng)目實(shí)施過程中也同樣存在。農(nóng)民對(duì)于原有的漫灌方式的依賴加劇了遷入地土地鹽堿化，不合理的開墾導(dǎo)致植被破壞等問題。
, (二)社會(huì)影響
, 生態(tài)移民群體無法融入新的生活環(huán)境可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定性。生態(tài)移民群體離開熟悉的環(huán)境搬遷到新的居住地，對(duì)于他們來說是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。一方面，他們面臨著生產(chǎn)方式的改變，比如阿拉善移民政策中部分牧民習(xí)慣了原有的生活方式而無法適應(yīng)“農(nóng)民”的新身份。即使不需要完全更換生計(jì)，但當(dāng)落后的生產(chǎn)方式無法適應(yīng)新環(huán)境的需求時(shí)，移民群體就需要改變觀念，主動(dòng)學(xué)習(xí)新知識(shí)、新技術(shù)。然而，生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)普遍較差，這意味著當(dāng)?shù)鼐用竦氖芙逃潭瓤赡芷?。新的生產(chǎn)工具的使用、新的生產(chǎn)技能的學(xué)習(xí)對(duì)于這部分群體來說并非易事。較差的適應(yīng)能力同時(shí)意味著擇業(yè)改行空間狹窄，那么部分群體可能會(huì)面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，從而降低社會(huì)穩(wěn)定性。另一方面，他們還需要適應(yīng)新的生活方式，比如寧夏移民項(xiàng)目中的海河村居民在搬遷以后受當(dāng)?shù)鼐用耧嬍沉?xí)慣影響，增加了瓜果蔬菜品種的消費(fèi)，減少了肉類消費(fèi)。
, 同時(shí)，基于中國(guó)是一個(gè)多民族構(gòu)成的國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況，生態(tài)移民的過程中還可能會(huì)涉及到不同民族群體文化的碰撞和沖突。以寧夏西海固移民為例，移民群體有很大一部分是回族人民，承載的是伊斯蘭文化，但其與安置地的漢族文化接觸時(shí)會(huì)產(chǎn)生摩擦和沖突 ?？紤]到生態(tài)移民項(xiàng)目本身帶有的強(qiáng)制性，這些沖突和矛盾會(huì)加劇移民群體的消極情緒和心理壓力，長(zhǎng)此以往他們難以對(duì)新環(huán)境產(chǎn)生歸屬感和認(rèn)同感，同樣不利于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。
, (三)經(jīng)濟(jì)影響
, 國(guó)內(nèi)的生態(tài)移民項(xiàng)目主要是由政府主導(dǎo)開展并實(shí)施的，因此實(shí)施項(xiàng)目需要的資金來源以政府財(cái)政撥款為主。而生態(tài)移民項(xiàng)目的開展在很多方面都需要資金的投入，包括但不限于移民安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等，這對(duì)于政府財(cái)政來說是不小的負(fù)擔(dān)。因此，移民群體生活水平的提高、遷入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展僅僅依靠有限的政府財(cái)政資金的支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
, 單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、落后的生產(chǎn)方式、殘缺的金融服務(wù)體系導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難。以寧夏移民為例，移民群體遷移到安置地以后仍舊以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。然而，由于缺乏先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識(shí)，并且不了解新的生產(chǎn)工具，他們維持原先單一的種植結(jié)構(gòu)，收入來源單一、收入水平無法提高；同時(shí)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)于高效的集約化、規(guī)?；a(chǎn)的需求和移民群體習(xí)以為常的粗放型的種植方式的矛盾也不利于促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展 。而集約化、規(guī)?；纳a(chǎn)往往需要在前期投入一定資金用于購(gòu)買生產(chǎn)材料和設(shè)備、雇傭勞動(dòng)力等等，這對(duì)于生態(tài)移民群體又是另一個(gè)挑戰(zhàn)。移民區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較落后，殘缺的金融組織體系表現(xiàn)為較少數(shù)量的商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，因此能夠提供信貸資金的渠道較為狹窄，也缺乏相應(yīng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品幫助他們規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn) 。除此以外，大部分移民區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴于農(nóng)業(yè)，工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重滯后也不利于遷入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
, 三、對(duì)策建議
, 針對(duì)生態(tài)移民的現(xiàn)狀和上述提到的一些問題，本文提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議：
, 第一，加快相關(guān)法律法規(guī)和政策措施的出臺(tái)，完善生態(tài)移民項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)。針對(duì)生態(tài)移民項(xiàng)目在落實(shí)過程中出現(xiàn)的一系列問題，國(guó)家、地方政府和有關(guān)部門有必要進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，加快推動(dòng)關(guān)于如何解決這些具體問題的法律法規(guī)和政策措施的出臺(tái)，例如移民回流問題、文化沖突、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立等等。同時(shí)，地方政府在落實(shí)政策的過程中，也要充分考慮遷入地的自然資源和環(huán)境條件、生態(tài)移民群體的需求和特征等，避免出現(xiàn)“一刀切”的情況，比如關(guān)于如何在生態(tài)移民的過程中保護(hù)少數(shù)民族文化等。
, 第二，發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化調(diào)整。當(dāng)?shù)卣梢愿鶕?jù)移民地的具體情況，充分利用本地優(yōu)勢(shì)資源，推動(dòng)發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)業(yè)、工業(yè)和旅游業(yè)等，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展。例如，寧夏移民項(xiàng)目中的紅寺堡灌區(qū)依托當(dāng)?shù)刎S富的物產(chǎn)資源，形成了以中藥材、葡萄、枸杞等農(nóng)產(chǎn)品為主導(dǎo)的特色產(chǎn)業(yè)新格局。同時(shí)，為生態(tài)移民群體提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)、農(nóng)業(yè)技能的培訓(xùn)，鼓勵(lì)農(nóng)民使用現(xiàn)代化工具進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高生產(chǎn)效率。
, 第三，建立多元化的資金籌集平臺(tái)，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟鹑诜?wù)體系的建設(shè)。考慮到生態(tài)移民工程需要消耗大量資金的現(xiàn)實(shí)情況，可以建議相關(guān)部門成立生態(tài)移民項(xiàng)目專項(xiàng)基金，同時(shí)拓寬資金籌集渠道和途徑，鼓勵(lì)動(dòng)員社會(huì)資本參與到移民地的建設(shè)中去。為了促進(jìn)集約化、規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，可以通過由銀行提供專項(xiàng)貸款、政府給予貼息支持的方式引導(dǎo)移民群體參與其中。除此以外，加快完善多層次的金融服務(wù)體系的建設(shè)，吸引更多的商業(yè)銀行和非銀行商業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，鼓勵(lì)推出相關(guān)保險(xiǎn)服務(wù)降低移民群體參與新興產(chǎn)業(yè)而承擔(dān)損失的風(fēng)險(xiǎn)，以此保障移民群體的利益，同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
, 原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 國(guó)內(nèi)生態(tài)移民的影響和對(duì)策分析
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