再議省級環(huán)保集團現(xiàn)象：不用過于擔(dān)心平臺市場通吃
2021-09-24 14:18:39
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各地成立環(huán)保集團背后的非市場化考量
在之前的文章和后面的討論中，對于省市級紛紛成立環(huán)保集團，大家達成了一致的理解，即如中國固廢交流群網(wǎng)友方朝軍所言：
“在生態(tài)文明建設(shè)寫入憲法，建設(shè)美麗中國、振興美麗鄉(xiāng)村、長江大保護等成國家戰(zhàn)略任務(wù)的大背景下，各省市成立環(huán)保集團，是必要的政治考量;其次，PPP熱潮中，因為戰(zhàn)線過長，很多投資主體因各種原因?qū)е马椖坎荒艹掷m(xù)推進，必須要由地方政府進行“托底”，組建自己的環(huán)保集團，更利于解決問題?！? 網(wǎng)友老樹007對此用更通俗化的語言進行了解釋和補充：“總的來說就是，環(huán)境治理資金缺口大，政府付款難;廠網(wǎng)河湖責(zé)任大，企業(yè)不敢總包。以前膽子大、敢總包的民營企業(yè)都控制權(quán)轉(zhuǎn)移了。各省市環(huán)保平臺公司依靠政府在政策、土地、資產(chǎn)方面的大力支持，希望能借到足夠的錢，從而承擔(dān)更多的環(huán)境責(zé)任。雖然后續(xù)發(fā)展的結(jié)果還很難說，但它是地方政府主動推動環(huán)境治理的信號?！? E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為：在行業(yè)市場化過程中，BOT模式因為既能解決政府的投入缺口，企業(yè)又能拿到穩(wěn)定收益的項目，成為市場主流。但單一的BOT模式，并不能解決公益性強或系統(tǒng)性整合類的環(huán)境治理業(yè)務(wù)，比如以提質(zhì)增效為目的的廠網(wǎng)一體化這樣的系統(tǒng)性任務(wù)。
薛濤介紹，對于污水BOT投運企業(yè)來說，特許經(jīng)營模式會使得企業(yè)其實內(nèi)心希望進水濃度低，收集量不足，而無論按合同還是其實際能力特許經(jīng)營企業(yè)都不該也無法直接而參與投資大，營利模式不清楚的管網(wǎng)。沒人愿意做，只能由各地政府來做，當(dāng)ppp不能完美解決時，廠網(wǎng)一體化的市級地方水務(wù)集團反而在應(yīng)對提質(zhì)增效時候更加從容，這是客觀的現(xiàn)實。
可見，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，市場化起到了巨大的作用，但市場化不是萬能的。市場化偏愛商業(yè)部分，公益性內(nèi)容還是需要政府來承擔(dān)。所以當(dāng)問題升級的時候，市場化失靈的問題會更加常見。在這種情況下，市級環(huán)保集團就如一個大菜籃子，裝一些盈利狀況好的菜，也裝一些不好的菜，從而實現(xiàn)內(nèi)部平衡。而省級環(huán)保集團目的則在于彌補一些短板城市乃至農(nóng)村的環(huán)境治理缺口，也有它發(fā)起的合理性。各省市成立自己的環(huán)保集團，就是在彌補行業(yè)發(fā)展過程中，單純依靠市場化所帶來的不足。
PPP一線工作者田寒星認(rèn)為，前期市場，特別是PPP發(fā)展過程中造成的一些問題，只有統(tǒng)一劃歸省級政府才能更好解決。其中核心問題是不少省、地級市、州、縣級市的財政無力補給，支付能力不足。如果不做大一統(tǒng)的考量，一些財政能力好的區(qū)域有錢補貼，或許可以活著，但活得并不好；財政差的地方，可能會進一步激化固有矛盾——與社會資本和金融機構(gòu)的矛盾，整體規(guī)劃的鄉(xiāng)村建設(shè)可能就成為一句口號。這是任何一個省都不愿意看到的雙輸局面。
所以，各省成立環(huán)保集團，或許不是行業(yè)當(dāng)下的最優(yōu)選，但一定是當(dāng)下解決縣級市(政府投資項目)最值得嘗試的方式之一?，F(xiàn)在的省級集團模式，可以稱為階段性的權(quán)宜之計。即便有問題，也不能壞到哪里去了。其實平臺也有平臺的難處，無論省市，各有各難，重慶環(huán)保集團的村鎮(zhèn)污水案例就是個典型，值得思辨。當(dāng)然，從目前來看，短時間破局是不可能的，這需要一定的時間發(fā)展和檢驗。
省級環(huán)保集團能市場通吃嗎？
各省市成立自己的環(huán)保集團，有切實的考量，但對于市場大多數(shù)企業(yè)來說，更關(guān)注的是，省市環(huán)保集團到底會對市場產(chǎn)生什么樣的影響，會不會形成新的區(qū)域壟斷和市場分割。
一位不愿具名的資深企業(yè)人士對作者坦言：“肯定會有一些這方面的影響，但各省級平臺無論從成立初心，還是實際業(yè)務(wù)操作來說，其實都存在著不小的‘掣肘’，不可能在其區(qū)域內(nèi)市場通吃?！?
他介紹，就其所了解的情況，一些省市的環(huán)保集團，僅有集團的概念，并沒有具體的業(yè)務(wù)內(nèi)容。真想去做一些具體業(yè)務(wù)，不僅要看它里面裝的是什么，更需要真刀真槍地去拼市場。
在薛濤看來，實際市場里，也不會存在按照企業(yè)級別來比大小王的情況。他介紹，環(huán)保項目的事權(quán)決定權(quán)在地級市及縣級市。如果不是雪中送炭，當(dāng)爭搶收益性好的項目企業(yè)也并不能靠級別高通行天下，各層級之間的國企的競爭仍然十分激烈。至于公益保障性托底的任務(wù)，又不是所有企業(yè)感興趣的目標(biāo)了。
之前的文章里也提到，對于各省級環(huán)保集團來說，雖然在省級政府的支持下，有資金、技術(shù)、資源等方面的優(yōu)勢，但它們真正的競爭對手是類似長江生態(tài)、中節(jié)能、光大環(huán)境這樣的大央企以及北控水務(wù)、首創(chuàng)環(huán)保集團這樣的擁有全國市場前沿地位的地方國企。
北控水務(wù)執(zhí)行董事、執(zhí)行總裁李力就此話題與作者交流時介紹，在當(dāng)前的市場形勢下，北控水務(wù)與首創(chuàng)環(huán)保集團這樣的市場化企業(yè)正面臨中央軍和地方軍的兩面夾擊。這是市場化企業(yè)都要面臨的問題。李力認(rèn)為，現(xiàn)在的企業(yè)發(fā)展邏輯，尤其在我們市政公用領(lǐng)域，在環(huán)保行業(yè)，既有市場化屬性又有行政化屬性，原來靠企業(yè)單打獨斗的模式必須轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髂Ｊ健，F(xiàn)在，北控水務(wù)非常重視跟中央軍和地方軍的合作，也在尋求積極與雙方進行合作。
即使有省政府支持，在項目招投標(biāo)方面，國家有招標(biāo)投標(biāo)法來管理，省級環(huán)保集團也必須依法參與競標(biāo)。而在具體的業(yè)務(wù)拓展上，蘇州蘇科創(chuàng)投科技有限公司總經(jīng)理宋燦輝介紹，央企在地方的運營項目，溝通協(xié)調(diào)難度其實很大。比如之前，某國家中心城市曾計劃和一家央企合作，雙方簽訂了戰(zhàn)略協(xié)議。但是最后兩家并沒有合作成功，而是地方政府成立了自己的生態(tài)環(huán)境投資發(fā)展集團。
之前作者曾采訪過一位省級平臺的負(fù)責(zé)人，他對作者介紹：這一級的平臺其實挺難做。一定角度上，它們處于央企和民企的中間，處境比較尷尬，甚至有時候，優(yōu)劣勢也有所悖反——雖然在地方有更深厚的資源，也有足夠的資金和品牌優(yōu)勢，但從另一方面，其融資能力不如央企、機制靈活性也不如民企。事實上，即使有了省政府的背書，在省內(nèi)各市的業(yè)務(wù)推進也并不如大家常規(guī)想象的那么好做。為了打開市場，他們專門成立了各地攻堅組，命令市場人員以死磕的方式實現(xiàn)項目推進。
另有一位企業(yè)人士介紹，省級環(huán)保平臺要想做起來，主要還是要看省委書記和省長重視程度。比如一些地方，省長將除了省會市外的所有省內(nèi)資源都劃歸城投公司，以支持其省級平臺發(fā)展。
薛濤認(rèn)為，政府支持是一個原因，各省市環(huán)保平臺自己的作為也決定著其市場發(fā)展。一些平臺即使獲得了很大的支持，卻最終蜷縮在本地，僅僅能成為地方一霸。相反，如果有好的帶頭人和治理機制，以及地方政府的信任支持，也有平臺企業(yè)獲得大的發(fā)展，比如瀚藍環(huán)境起家只是佛山市南海區(qū)的供水公司，但它在金鐸總裁的帶領(lǐng)下，早已經(jīng)走出南海、佛山甚至廣東，發(fā)展成績和發(fā)展勢頭有目共睹。
對省級平臺的合作暢想與一點擔(dān)憂
薛濤介紹：常規(guī)來看，省市環(huán)保平臺公司主要任務(wù)是完成投融資和項目管理，不少公司在后者還需要專業(yè)力量扶持，發(fā)展到技術(shù)細(xì)節(jié)本身也不是它們的主要任務(wù)，在此，這些平臺公司與民營企業(yè)應(yīng)該會有合作空間，尤其是一些注重科技創(chuàng)新的專特精新企業(yè)。
宋燦輝表示，在央企入局的格局下，地方環(huán)保對技術(shù)合作的需求程度會更加強烈。相比央企，對于產(chǎn)品和技術(shù)都有獨特優(yōu)勢的專業(yè)公司來講，地方環(huán)保平臺或許是更容易合作的伙伴。
宋燦輝認(rèn)為，各省市成立環(huán)保平臺，有利于技術(shù)的創(chuàng)新和市場發(fā)展。央企的創(chuàng)新和技術(shù)革新已經(jīng)比較穩(wěn)定，地方政府成立平臺公司，或可形成鯰魚效應(yīng)，對技術(shù)創(chuàng)新和進步是一個較好的機會。
在他的設(shè)想里，三方的合作模式是：地方平臺公司持有資產(chǎn)、央企通過資本投資和經(jīng)驗的形式切入，產(chǎn)品技術(shù)服務(wù)型的民營企業(yè)進行技術(shù)賦能。
也許這是個美好的圖景，但前述的企業(yè)資深人士提出了他另外的擔(dān)憂。
他介紹，基于生態(tài)文明、美麗中國等政治考量，環(huán)保督察的現(xiàn)實壓力，以及提振經(jīng)濟的追求，給地方政府組建自己的環(huán)保集團提供了更多的理由和動力。而縱觀產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史，環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化的過程，其實正是政府解決環(huán)保服務(wù)資金困境過程和政治壓力的過程。當(dāng)壓力得以緩解，尤其是在嘗到環(huán)保平臺的經(jīng)濟蜜糖之后，地方政府有沒有可能產(chǎn)生更大的胃口?環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場化會不會出現(xiàn)一些轉(zhuǎn)向?
事實上，自2017年下半年以來，一些地方也出現(xiàn)了政府回購執(zhí)行中的BOT 項目事件。比如：
2018年6月，黑龍江國中水務(wù)全資子公司昌黎縣污水處理廠被昌黎縣人民政府要求提前解除2004年簽署的BOT 合同。
2020年11月，安徽蕪湖經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會回購安徽國禎環(huán)保的蕪湖市天門山污水處理廠BOT項目。
今年1月，萬邦達退出內(nèi)蒙古烏蘭察布BOT項目，由烏蘭察布市集寧區(qū)政府以13.41億元進行了回購。
今年2月，江蘇泰州市對外公開江蘇省生態(tài)環(huán)境保護督察整改情況，泰州市姜堰區(qū)籌資2.38億元回購了桑德集團8座特許經(jīng)營的污水處理廠，交由政府城投平臺旗下的水務(wù)公司和PPP項目公司運營。
前述資深人士認(rèn)為，這或許不會成為趨勢，但其中的隱憂還是值得重視。
薛濤介紹：“BOT項目壟斷性好，現(xiàn)金流又穩(wěn)定，雖然有收款問題，但總體上是一種保證企業(yè)20年至30年穩(wěn)賺不賠的好生意。這樣的好買賣在各行業(yè)看來，都不會是常態(tài)的機會，以后面臨的發(fā)展困難可以說是一種回歸，對外突出差異化競爭、服務(wù)提升和商業(yè)模式創(chuàng)新，對內(nèi)的核心則是看機制優(yōu)化，應(yīng)該不會有像以前一樣容易擴張的時代和簡單一致性的市場打法了?！?
薛濤認(rèn)為，環(huán)境企業(yè)需要營銷，需要品牌，需要技術(shù)服務(wù)，需要系統(tǒng)性升級，需要廠、網(wǎng)、河的管理能力，這一切都要企業(yè)能深入發(fā)展成政府無法不依賴的能力。
在大家看來，面對各省市環(huán)保平臺的成立，無論對于它們自身，還是中建、中鐵這樣的央企，還是北控水務(wù)、首創(chuàng)環(huán)保集團這樣的全國化地方國企，以及更多的民企，生態(tài)合作都是發(fā)展的關(guān)鍵詞。在針對需求解決問題、辦實事的基礎(chǔ)上，如何發(fā)揮各自的優(yōu)勢實現(xiàn)互補，形成大企業(yè)領(lǐng)軍的“航母艦隊”或許是值得期待的事情，也許也會有不少曲折，而作為民營企業(yè)，如何能發(fā)揮自身的專精特新，找到其被選擇合作的價值，是這個時代下必須的選擇。
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