從傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)到城市管家 萬億市場背后的四個問題
2022-09-19 09:16:50
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, 自上世紀八十年代，環(huán)衛(wèi)市場化探索以來，幾十年間，環(huán)衛(wèi)行業(yè)是如何從道路清掃保潔發(fā)展成如今的城市服務？深圳作為城市管家模式的典型代表，是否預示著城市管家將火爆全國，成為不可阻擋的未來趨勢？目前的發(fā)展，尚有哪些問題有待完善？
, 城市服務:傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)的探索與進化
, 上個世紀80年代中期開始，北京、上海等地率先進行了一些環(huán)衛(wèi)市場化的探索。
, 2002年，建設部印發(fā)《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，開放市政公用行業(yè)市場；2006年，《關于印發(fā)中國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設的通知》和《中國城鄉(xiāng)環(huán)境體系建設》白皮書等文件出臺，明確提出要加快環(huán)境衛(wèi)生市場化運作步伐。
, 從2012年起，隨著十八屆三中全會的召開，以及《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發(fā)〔2013〕96號)、《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)、《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》(中發(fā)〔2015〕37號)等政策的發(fā)布與實施，公共服務市場化逐步深入，全國各地開始實施“管干分離”，同時隨著“城市管理市場化”概念被明確，環(huán)衛(wèi)服務內容被進一步拓寬，傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)邊界逐步被打破。環(huán)衛(wèi)市場在傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務的基礎上進行了更多的探索與更大的拓展，“從小范圍試點到大面積推廣、從個區(qū)域分散到大區(qū)域統(tǒng)籌:
, 橫向上，一些地方在傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務的基礎上，納入了更多城市服務的內容，比如園林綠化、地下管網、市政道路維護、交通設施管理、公園管理、水體維護、政府物業(yè)服務到城市停車等公共空間整體市場化管理服務?？v向上，在垃圾收集、運輸之外，將垃圾分類，以及焚燒廠、填埋場以及濕垃圾處置廠在內的末端處理設施也納入環(huán)衛(wèi)企業(yè)的服務合同之中。同時在地域上，一些地方突破了傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)較多地域分割的狀況，將更大面積的城市區(qū)域統(tǒng)一打包給一些有實力的市場化企業(yè)集中運營。
, 環(huán)衛(wèi)+、大環(huán)衛(wèi)、環(huán)衛(wèi)一體化、大市政管養(yǎng)等熱點概念，成為這種新型發(fā)展模式的不同注腳，城市管家服務在此基礎上逐步成型。其中，2017年的廣東東莞和山東榮成案例，成為國內環(huán)衛(wèi)市場從傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務向城市管家服務轉型初期的探索與發(fā)展的典型樣本。
, 2017年6月，東莞“松山湖城市綜合管理服務項目”招標，該項目采取了“城市綜合管理模式”，將綠化養(yǎng)護、保安服務、環(huán)衛(wèi)保潔以及市政設施維護四大類30多個小項打包在一起進行社會服務采購。
, 2017年8月，山東榮成市探索環(huán)衛(wèi)+模式，將全市涉及環(huán)境衛(wèi)生方面的工作全部納入環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一管理，在傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)清掃、垃圾清運基礎上，增加了揚塵污染治理+渣土車輛管理+商品混凝土預拌站+公交候車廳+城際鐵路站物業(yè)+數字化城管+除雪防汛；農村環(huán)境衛(wèi)生管理+鎮(zhèn)街駐地+干線公路+河道沿線+鐵路沿線+公交站廳牌等諸多城市服務內容。
, 在此期間，很多城市先后推出了眾多的此類項目，一些領先企業(yè)也提出了自己的“市政管養(yǎng)、綠化養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔”三位一體服務體系，構建起市政、環(huán)衛(wèi)、綠化、河道、管網“五位一體”的管養(yǎng)一體化綜合平臺。
, 在E20研究院固廢研究中心負責人、固廢領域首席研究員潘功博士看來，環(huán)衛(wèi)服務由傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)清掃保潔服務向園林綠化、道路管養(yǎng)、廁所看護、水域管理、停車管理等城市公共服務內容橫向一體化發(fā)展，環(huán)衛(wèi)作業(yè)邊界的拓寬，產業(yè)鏈的延展以及業(yè)態(tài)升級，符合政府的管理預期和行業(yè)的發(fā)展要求。
, 市場化不僅加快了環(huán)衛(wèi)行業(yè)發(fā)展的步伐，也讓環(huán)衛(wèi)從傳統(tǒng)業(yè)務快速向內容更廣泛、質量要求更高的城市服務進化。
, 深穗引領:“城市管家”風靡全國
, 2018年5月，橫琴新區(qū)管委會聯合萬科物業(yè)利用創(chuàng)新社會治理模式，打造了全國首個“物業(yè)城市”，通過“大數據平臺賦能城市智慧運營，搭建整體布局與立體服務。
, 2019年初，借鑒“物業(yè)城市”模式，深圳福田區(qū)華富街道兩個小區(qū)率先啟動“物管城市”模式試點建設，將環(huán)衛(wèi)、綠化管養(yǎng)、勤務管理、數字化城管業(yè)務等所有城市管理業(yè)務委托給深圳市萬廈居業(yè)有限公司統(tǒng)一管理、運營。最后，華富街道的實踐效果獲得政府的認可。2020年1月，深圳市全面推進城市管家模式，要求“全市各區(qū)分別選出2個街道”，領全國之先，“城市管家”的概念也在全國及行業(yè)得以廣泛傳播。
, 綜合起來， “城市管家”是指統(tǒng)籌整合環(huán)境衛(wèi)生、綠化管養(yǎng)、市容管控、數字化城管等城市管理服務，委托專業(yè)的物管企業(yè)開展市政一體化運營，以構建“管理+服務+運營”的城市治理新模式。
, 在城市服務全國開花之初，一些環(huán)衛(wèi)領先企業(yè)為適應新形勢，強化市場認知，搶占行業(yè)生態(tài)位，主動將公司名稱冠以“城市服務”。2017年4月，北控環(huán)境投資(中國)有限公司正式更名為北控城市服務投資(中國)有限公司(下文簡稱“北控城市服務”)；2019年11月11日，濱南生態(tài)環(huán)境集團旗下康健環(huán)境正式更名為濱南城市環(huán)境服務集團有限公司；2020年4月13日起，北京桑德新環(huán)衛(wèi)投資有限公司更名為啟迪城市環(huán)境服務集團有限公司；2020年12月30日“環(huán)衛(wèi)第一股”僑銀股份公告稱，公司中文名稱正式由“僑銀環(huán)?？萍脊煞萦邢薰尽弊兏鼮椤皟S銀城市管理股份有限公司”(下文簡稱“僑銀股份”)。均顯示了其順應時代的前瞻布局與打破傳統(tǒng)邊界、聚焦城市服務的決心。
, 僑銀股份董秘李睿希介紹，環(huán)衛(wèi)就是為政府進行公共服務，服務內容必然要隨著市場的需求而變化。當有新的需求時，在傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)基礎上做服務增項，可能是最便捷和具性價比的做法。從這點來說，環(huán)衛(wèi)+、環(huán)衛(wèi)一體化、大市政管養(yǎng)、城市管家等，雖然也有一些細微的差別，本質上其實都一樣，它們是傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)業(yè)務的升級，都是城市管理的一環(huán)，為了更好地滿足城市管理的新需求。
, 為推進“城市管家”，龍崗區(qū)龍崗街道辦事處甚至提前于5月底終止(解除)了龍崗街道大件垃圾收集清運資源化處理服務項目、市政公共廁所管理服務等12個項目的合同，以讓城市管家項目中標供應商提前進場。
, 根據克而瑞物管統(tǒng)計，截至6月份，深圳市全市74個街道已開標31個“城市管家”項目。根據作者統(tǒng)計的23個項目來看，其中分別有“物業(yè)城市”、“城市管家”、“物管城市”等不同的叫法。部分項目可見下表。, 在深圳推進城市管家模式同期，廣州也借助物業(yè)城市的經驗，同步探索城市全域服務模式，以打通中心城區(qū)、城鄉(xiāng)結合部、農村等區(qū)域城市管理全部形態(tài)，進一步整合區(qū)域容貌維護、綠化養(yǎng)護、綜治巡查、“六亂”治理、垃圾分類、老舊小區(qū)物業(yè)管理等多方面管理服務。
, 2021年底，廣州市印發(fā)《關于開展鎮(zhèn)街全域服務治理試點工作方案》，根據實際情況，將部分政府行政管理和行政執(zhí)法以外的服務性、事務性工作委托給第三方服務企業(yè)實施，讓企業(yè)承擔城市管理“大管家”的角色。通過盤活閑置公共資源和導入產業(yè)等方式，在政府不增加財政負擔的前提下，讓企業(yè)自我“造血”提高營收，向市民提供高質量公共服務的同時也為基層政府減負，實現降本增效的目的。
, 2022年4月1日，廣州召開鎮(zhèn)街全域服務治理試點工作動員會議，全面啟動全域服務治理試點工作，選取了全市18個鎮(zhèn)街(片區(qū))作為第一批試點單位開展全域服務治理。截止目前，全市各區(qū)試點鎮(zhèn)街“城市大管家”項目已陸續(xù)入市。6月6日，廣州專門成立了城市服務運營協(xié)會，以進一步推動全區(qū)域、全周期、全要素的全域服務治理落地。
, 深圳、廣州之外，同期全國其他多個省市如重慶、山西、安徽、天津、山東、江蘇、上海等地也有不少“城市管家”類項目落地實施。這幾個月，中國固廢網報道的就有如下項目，項目總服務金額超過125億元:, 同場爭雄:環(huán)衛(wèi)企業(yè)與物業(yè)企業(yè)成主力軍
, 從管理者角度，“城市管家”模式，將政府的一些公共服務內容統(tǒng)一打包給專業(yè)企業(yè)，一方面客觀上有助于減輕當地政府在此的環(huán)衛(wèi)和公共服務壓力，另一方面也有助于讓專業(yè)的企業(yè)做專業(yè)的事情，由政府制定統(tǒng)一的考核標準，統(tǒng)一支付，有利于節(jié)省開支、提升工作效率，提高工作質量，滿足日益精細化的城市管理和環(huán)衛(wèi)服務要求，是當地城市綜合管理水平提升的表現。
, 在市場方面，“城市管家”模式，服務內容從傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)延伸到圾收轉運、垃圾分類、公廁維護、綠化管養(yǎng)、管網養(yǎng)護、水域保潔等其他環(huán)保領域，也將道路養(yǎng)護、公共停車管理、市容巡查、數字化城管業(yè)務等城市管理內容納入服務范疇，符合市場綜合化發(fā)展的趨勢——在項目專業(yè)細分的同時，也逐步向橫縱更深的層次發(fā)展。環(huán)衛(wèi)發(fā)展這么些年，市場日益成熟，競爭加劇的同時，頭部企業(yè)愈加壯大，“馬太效應”逐步凸顯?！俺鞘泄芗摇币愿鄡热荨⒏髤^(qū)域的業(yè)務打包方式，適應了并體現了這一特點。
, 在“城市管家”模式下，跨界環(huán)衛(wèi)的物業(yè)企業(yè)也借力得以快速發(fā)展。
, 在前面深圳項目的統(tǒng)計中也可以看見，10家物業(yè)企業(yè)及具有物業(yè)企業(yè)背景的企業(yè)中標了15個項目，5家環(huán)衛(wèi)企業(yè)中標了另外9個項目。無論從企業(yè)數量還是獲取的項目數量，物業(yè)企業(yè)都占據了絕大多數。
, 對此現象，有行業(yè)資深人士介紹，一方面是當前很多城市管家項目借鑒了物業(yè)城市的概念，特別是深圳，從緣起上就有利于物業(yè)企業(yè)參與。在實踐中，很多服務內容也都在物業(yè)公司日常的業(yè)務范圍之內。城市管家，對于物業(yè)更多的挑戰(zhàn)在于從墻內業(yè)務走向墻外，對一些內容的服務的專業(yè)性和對企業(yè)內部的管理能力要求更高。
, 但因為很多中標的物業(yè)企業(yè)都是比較成規(guī)模、作業(yè)成熟、經驗豐富的品牌企業(yè)，有不少甚至是背靠房地產頭部企業(yè)的全國性物業(yè)品牌，如萬科、碧桂園、保利物業(yè)、雅生活等，實力相對更加雄厚。在市場變化的同時，它們利用成熟的市場化經驗和既有資源，快速抓住時機進行業(yè)務提升與改造。
, 如碧桂園，2000年，以并購方式，相繼將環(huán)衛(wèi)行業(yè)年度影響力企業(yè)滿國康潔和福建東飛收入麾下，強勢進入環(huán)衛(wèi)市場。2021年，其與清華大學團隊、中國城市建設研究院環(huán)境工程設計研究院、TalkingData等智囊合作，發(fā)起“城市治理智庫聯盟”建設，與阿里云、商湯等組建“城市服務生態(tài)聯盟”，共同進行產品開發(fā)與供應鏈整合;
, 而萬科物業(yè)旗下、專為城市服務的萬物云城，截至2021年12月31日，業(yè)務已輻射全國22個城市，項目數量合計達47個。在“物業(yè)城市”上形成了相對成熟的服務步驟“四步法”，建立了“管理+服務+運營”的全流程業(yè)務;
, 世茂服務則在城市管家的基礎上提出“城市空間管家”的概念，探索將城市道路等開放大空間的業(yè)務作為基點，希望后期可以挖掘和拓展場館、公園等小空間的賽事運營、場地運營，以及節(jié)能服務等更縱深的項目服務。
, 在物業(yè)企業(yè)之外，獲取城市管家項目的另一個主力軍就是市場化的環(huán)衛(wèi)企業(yè)，比如上圖中也可以看到的僑銀股份、盈峰中聯環(huán)境、北京城市服務、北京環(huán)境、啟德環(huán)境等。
, 早在2016年，僑銀股份就已經在城市服務市場布局，并于2017年中標了當時行業(yè)最大的云南昆明官渡區(qū)環(huán)衛(wèi)PPP大單，服務及金額67億元;2000年中標了33.3億元的貴州都勻市城鄉(xiāng)環(huán)境提升服務一體化項目、近60億元的保山中心城市環(huán)衛(wèi)保潔及園林綠化管護服務項目等，并于同年單獨中標了湖南湘潭市城區(qū)公共停車場和停車位特許經營項目等。2021年共斬獲15個億元級環(huán)衛(wèi)項目，總金額合計超178億元；競得年內單個項目中標額最高的城市大管家項目――61億元的蓬江區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化特許經營項目。
, 盈峰中聯環(huán)境也是很早就進入城市管家業(yè)務并頗有斬獲，2020年度，盈峰中聯環(huán)境就拿下了當時最大的環(huán)衛(wèi)項目——78億的深圳市寶安區(qū)新安、福永和福海街道環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目，以AI、5G+、物聯網、大數據賦能傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)行業(yè)，探索并實踐“城市管家”新理念、新技術、新裝備、新標準、新模式。
, 據中國固廢網不完全統(tǒng)計，今年上半年，盈峰中聯環(huán)境共中標了11個億級項目，總金額達到49.12億。
, 北控城市服務是北控水務集團旗下環(huán)衛(wèi)業(yè)務的主力軍、北控環(huán)境資源的子公司，2017年就改名為城市服務，定位于國內“領先的全產業(yè)鏈專業(yè)城市綜合服務商”。從去年地開始至今，已經在深圳一個區(qū)拿下了三個城市管家項目，總服務費接近30億元。
, 因為市場特性，雖然傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)正在升級為城市服務，但在很多地方，仍存在項目碎片化的逆發(fā)展狀況。結合相關報道和市場觀察，目前城市服務市場，主要是環(huán)衛(wèi)市場化企業(yè)和物業(yè)企業(yè)唱主角。
, 在競爭之外，環(huán)衛(wèi)上市企業(yè)+物業(yè)的合作模式也或將越來越多。
, 而之前曾受關注的水務固廢業(yè)務企業(yè)，環(huán)衛(wèi)裝備企業(yè)以及園林綠化企業(yè)，在這輪向城市服務的升級中，逐步淡出熱點之外。
, 另有一些當地的物業(yè)企業(yè)和國有企業(yè)，也在積極地加入其中。
, 如上文提到的深業(yè)物業(yè)，就是深圳市國資委直屬深業(yè)集團的直屬企業(yè)。成立于1983年，經過兩輪重組整合，正式形成物業(yè)管理、商業(yè)運營、智慧園區(qū)、物業(yè)城市四核驅動的發(fā)展格局，業(yè)務遍及全國50多個城市。另一家天健城市服務公司也是深圳國資委控股的上市公司天健集團的全資子公司。成立于1991年，業(yè)務立足深圳布局全國34個城市。借助當地政府的助力，這些企業(yè)未來也或許能成長為市場重要的發(fā)展一極。
, 機會與挑戰(zhàn):未來萬億市場背后的四個問題
, 從傳統(tǒng)保潔升級到城市服務，企業(yè)服務作業(yè)的內容增多，整個服務市場的體量也上升到了一個新的高度。E20數據中心統(tǒng)計顯示，2020年環(huán)衛(wèi)市場化項目中，以服務城市為主的環(huán)衛(wèi)市場化項目數量約占到全部數量的60%，市場份額約占整體的66%。據E20固廢研究中心測算，2025年，我國環(huán)衛(wèi)服務市場有望超過4000億元。
, 內容超越傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務范圍的城市服務，必將帶來更多的市場機會。采訪中，一些行業(yè)人士認為，未來五年，以傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)為基礎延伸的城市服務市場體量有可能突破一萬億的規(guī)模。而紅杉資本預測，到2035年城市服務市場規(guī)模將逾2萬億。
, 無論叢政府面還是企業(yè)面，當前，城市管家業(yè)務無疑正備受關注，也被認為代表了行業(yè)發(fā)展的未來趨勢。在多方參與的背景下，競爭或將更加激烈，而當前存在的一些問題也需關注和解決。
, 近幾年，在傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)之外，各地政府分別以環(huán)衛(wèi)+、大環(huán)衛(wèi)、環(huán)衛(wèi)一體化、大市政管養(yǎng)等不同概念擴大環(huán)衛(wèi)范疇，進行實質的城市管家服務，雖然城市管家冊初心是為了滿足城市管理包括環(huán)衛(wèi)服務日益提升的專業(yè)化、精細化要求，但整體上仍缺乏長遠、統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)劃，什么城市問題都往傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)業(yè)務上增加，什么城市服務都想著一起打包，既要做好清掃保潔、園林綠化，也要做好道路養(yǎng)護、停車管理……更多的業(yè)務內容和更大的業(yè)務范圍，勢必也會加大對管理服務的專業(yè)化和精細化的挑戰(zhàn)。如果服務企業(yè)的能力跟不上，最終可能適得其反，使得作業(yè)質量難以有更好的保障。有的公司，也可能會為了節(jié)省成本，將諸多任務加之于基層員工一身，加大一線職工的從業(yè)負擔。
, 同時，相比傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)服務，城市管家項目對政府統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核的要求也會更高，在當前條塊分割管理的現狀下，如何協(xié)調、平衡不同部門及區(qū)域之間的力量和利益，也將是一個重要的挑戰(zhàn)。
, 在城市管家業(yè)務綜合的趨勢下，市場向頭部企業(yè)集中的趨勢自然會得以加強，這對于整體市場的成熟和發(fā)展有促進作用，卻也讓更多的中小企業(yè)面臨更殘酷的生存環(huán)境。
, 為了快速占據更大的市場化，借助智慧科技提高管理效率和控制成本成為了物業(yè)公司拓展業(yè)務、擴張規(guī)模的主要手段，通過人工智能、大數據、5G及物聯網等高科技實現效率高的管理，提高環(huán)衛(wèi)企業(yè)運營效率，降低管理成本。智慧環(huán)保勢必成為越來越多環(huán)衛(wèi)企業(yè)重點布局的領域未來，智慧管理將成為城市管家的核心競爭要素之一，智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)將更多地被應用于城市綜合服務體系之中，機械化、無人化也將成為市場的重要發(fā)展方向。傳統(tǒng)人力密集型的行業(yè)狀況必將被重構，很多老一輩的環(huán)衛(wèi)工人或將被被迫下崗。如何將科技發(fā)展變?yōu)樘嵘芾矸招屎唾|量的工具，如何實現其與保障就業(yè)之間更科學合理的平衡，也是留給企業(yè)和政府重要課題。 （注：原文有刪改）
, 原標題：從傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)到城市管家 萬億市場背后的四個問題
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