IIGF觀點 | 2021年我國用能權(quán)交易市場進展情況和政策建議
2022-09-19 15:39:50
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, 我國用能權(quán)交易市場建設(shè)在2021年取得較大進展，中央在“十四五”規(guī)劃中明確發(fā)展用能權(quán)交易的重要性，并出臺多項政策推動市場發(fā)展，全國各省市積極響應(yīng)，用能權(quán)市場建設(shè)在“十四五”規(guī)劃中取得良好開局。用能權(quán)試點省份的浙江與福建分別落地了用能權(quán)質(zhì)押貸款，實現(xiàn)了用能權(quán)金融工具創(chuàng)新突破。 本文將對用能權(quán)市場在2021年的進展及存在的問題進行闡述，并針對未來用能權(quán)市場進一步發(fā)展提出相關(guān)建議。
, 一、用能權(quán)交易取代節(jié)能量交易地位，成為主要建設(shè)方向
, 2013年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理，明確節(jié)能量交易在環(huán)境權(quán)益交易中的重要地位。此后節(jié)能量與用能權(quán)交易市場并行發(fā)展，但由于節(jié)能量交易與用能權(quán)交易本質(zhì)上都是對企業(yè)的預(yù)定排放與實際排放的差值標準化與市場化，二者本質(zhì)上一致，因而存在重復(fù)建設(shè)問題。
, 2021年3月，新華社受權(quán)發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》(即“十四五”規(guī)劃)，奠定“十四五”期間的發(fā)展基調(diào)，提出“建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度”“推進排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場化交易”。2021年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，提出“完善用能權(quán)有償使用和交易制度，加快建設(shè)全國用能權(quán)交易市場。加強電力交易、用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的統(tǒng)籌銜接。發(fā)展市場化節(jié)能方式，推行合同能源管理，推廣節(jié)能綜合服務(wù)”。
, 可以看到，一方面國家層面的“十四五”規(guī)劃與《意見》中已不再出現(xiàn)與“節(jié)能量交易”有關(guān)的表述，節(jié)能量交易市場功能由用能權(quán)交易替代，用能權(quán)交易市場成為未來的主要建設(shè)方向；另一方面，節(jié)能量交易所起到的促進企業(yè)節(jié)能減排的功能以合同能源管理、節(jié)能綜合服務(wù)等其它市場化機制補充。
, 除《意見》外，2021年全年國家層面陸續(xù)發(fā)布多項政策，明確用能權(quán)交易機制建設(shè)在生態(tài)文明建設(shè)、碳達峰碳中和目標、生態(tài)環(huán)境治理、綠色金融、小微企業(yè)支持及推動我國中部地區(qū)和成渝雙城經(jīng)濟圈等局部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展過程中的重要地位。
,表 1 2021年國家層面支持用能權(quán)交易市場建設(shè)政策, , 來源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院根據(jù)公開資料整理
, 二、全國各地加大用能權(quán)市場建設(shè)政策支持力度
, 自2016年9月國家發(fā)改委發(fā)布《用能權(quán)有償使用和交易制度試點方案》并選擇在浙江省、福建省、河南省、四川省開展用能權(quán)有償使用和交易試點后，試點四省不斷推進試點建設(shè)工作。2021年，試點四省均推出多項用能權(quán)交易支持政策，提高用能權(quán)試點建設(shè)速度與質(zhì)量。
, 從政策層級看，試點四省中福建省的政策規(guī)劃覆蓋在省、市、區(qū)三級，浙江省政策覆蓋省、市兩級，河南省與四川省主要在省級層面支持用能權(quán)交易市場發(fā)展。浙江省與河南省在省級“十四五”總體規(guī)劃中明確將推進用能權(quán)市場化交易、探索用能權(quán)交易與碳排放權(quán)等其它環(huán)境權(quán)益交易市場協(xié)同，河南省進一步明確將“建立用能預(yù)算管理體系，加強能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)與大數(shù)據(jù)分析，探索與用能權(quán)交易協(xié)同聯(lián)動”。
, 從政策內(nèi)容看，2021年試點四省出臺的支持用能權(quán)市場建設(shè)的政策較為豐富，已覆蓋城鎮(zhèn)化、循環(huán)經(jīng)濟、質(zhì)量與品牌建設(shè)、制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、金融業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、高耗能行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、能源體系建設(shè)及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個主題，有利于探索用能權(quán)交易的應(yīng)用場景，提高用能權(quán)交易的影響力，起到了良好的試點效果。
, 圖 1 2021年用能權(quán)試點四省支持政策
, 注：深藍色表示省級政策支持，淺藍色表示市級政策支持，淺灰色表示區(qū)級政策支持
, 來源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院根據(jù)公開資料整理
, 除試點四省外，全國其余省與自治區(qū)均積極響應(yīng)全國“十四五”規(guī)劃對用能權(quán)市場建設(shè)的要求。如下圖所示，我國大陸所有省份均在省級規(guī)劃中將用能權(quán)市場列入，在省級層面對用能權(quán)市場建設(shè)提供支持，多市在市級層面出臺政策與規(guī)劃，進一步提高對用能權(quán)市場建設(shè)的支持力度。有關(guān)政策覆蓋生態(tài)環(huán)境保護、高碳行業(yè)低碳改造、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、金融、環(huán)境權(quán)益交易市場協(xié)調(diào)建設(shè)等多個領(lǐng)域，為我國建設(shè)全國用能權(quán)交易市場以通過市場化手段促進產(chǎn)業(yè)提效轉(zhuǎn)型、推動綠色發(fā)展具有顯著促進作用。
, 圖 2 2021全國各省用能權(quán)支持政策圖示
, 來源：中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院根據(jù)公開資料整理
, 三、用能權(quán)交易市場與金融工具均取得進展
, 2021年，各用能權(quán)試點交易市場交易活躍度各異，其中浙江省交易數(shù)據(jù)披露最為全面，福建省公布了2021年全年的成交數(shù)量與成交金額，且浙江、福建均進行了用能權(quán)指標質(zhì)押貸款的綠色金融工具創(chuàng)新，而河南、四川交易不活躍。其中，河南公共資源交易平臺公布的最后一個交易日為2020年12月29日，以100元/噸的均價成交了4490噸。四川聯(lián)合環(huán)境交易所用能權(quán)交易平臺顯示自2019年9月26、27日分別成交1500噸后并無新的交易產(chǎn)生。
, 從浙江省用能權(quán)交易情況來看，2021年全年共產(chǎn)生12筆交易，總量為337794噸標煤，平均每單約28150噸，單筆交易量從1862噸至78548噸不等。從交易形式來看，全部12筆交易均為用能企業(yè)申購、區(qū)級政府出讓。申購企業(yè)共有9家，覆蓋鋁、紡織、紙、化纖、環(huán)保等行業(yè)，除兩家從事環(huán)保處理與綜合利用的企業(yè)外均為制造業(yè)企業(yè)。出讓政府包括湖州、舟山、嘉興、麗水四個市的下轄區(qū)縣。
, 以浙江用能權(quán)試點為基礎(chǔ)，2021年9月，蒼南農(nóng)村商業(yè)銀行在人民銀行溫州市中心支行及蒼南縣支行的指導(dǎo)下，以企業(yè)購入價格164.5元/噸標準煤為參照，配套運用人民銀行再貸款資金為溫州中祥光電科技發(fā)展有限公司辦理了浙江省首筆用能權(quán)質(zhì)押貸款49萬元，利率3.85%，較一般信用貸款低270BP。同時，通過動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)進行用能權(quán)質(zhì)押登記和公示，保障質(zhì)押法律效力，預(yù)計為企業(yè)節(jié)約評估、擔(dān)保等費用1.7萬元，有效盤活了企業(yè)用能權(quán)配額資產(chǎn)。
, 福建省用能權(quán)2021年全年累計成交數(shù)量約124萬噸，成交金額約1840萬元，均價約14.8元/噸標煤。以全國碳市場當前全國碳市場近60元/噸二氧化碳的價格估算，由于1噸標準煤約相當于2.6噸二氧化碳，則用能權(quán)交易價格應(yīng)在156元/噸標煤左右，約為當前福建省交易價格的10倍，而與浙江省交易價格接近，體現(xiàn)用能權(quán)試點之間機制設(shè)計與市場實踐存在一定差異。要取得更顯著的促進節(jié)能減排效果，用能權(quán)交易市場仍有較大發(fā)展空間。
, 2021年5月，以福建用能權(quán)試點為基礎(chǔ)，興業(yè)銀行向福建華電永安發(fā)電有限公司發(fā)放用能權(quán)指標質(zhì)押貸款600萬元，用于企業(yè)熱電聯(lián)產(chǎn)日常經(jīng)營。興業(yè)銀行以用能權(quán)指標質(zhì)押擔(dān)保方式，在華電永安發(fā)電公司用能權(quán)年度履約后仍有指標未使用的情況下為華電永安提供綠色融資支持，盤活了企業(yè)的用能權(quán)指標資產(chǎn)，拓寬了企業(yè)融資渠道，有助于企業(yè)持續(xù)推動節(jié)能減排、低碳轉(zhuǎn)型，繼2021年3月興業(yè)銀行發(fā)放碳排放權(quán)質(zhì)押貸款后進一步豐富了綠色金融產(chǎn)品體系。
, 四、問題與挑戰(zhàn)
, 當前，從試點實踐情況和政策規(guī)劃要求來看，用能權(quán)交易市場仍面臨一定問題與挑戰(zhàn)，有待進一步優(yōu)化以充分發(fā)揮用能權(quán)市場功能，實現(xiàn)預(yù)期的促進節(jié)能減排目標。
, 第一，用能權(quán)交易市場與碳排放權(quán)交易市場的界限尚不清晰。從當前國家及各省、市的用能權(quán)發(fā)展規(guī)劃、支持政策來看，對用能權(quán)市場與碳市場的協(xié)同已獲得各級政府的重視，例如河南在《河南省用能權(quán)有償使用交易試點實施方案》中明確，為避免雙重履約，河南省用能權(quán)交易未將統(tǒng)調(diào)燃煤電廠納入交易范圍。表明河南省認為碳排放權(quán)與用能權(quán)同時管制同一市場主體會造成“雙重履約”，但這一舉措局限在河南試點范圍內(nèi)。同時，用能權(quán)交易制度通過設(shè)定能源消費總量目標并將其確權(quán)給用能主體用于交易，供需雙方形成的市場價格可以使邊際用能成本較低的企業(yè)從中獲利，并加強節(jié)能力度，從而降低用能成本，這一交易機制表明在適當?shù)闹贫仍O(shè)計與引導(dǎo)下，用能權(quán)市場可與碳市場在一定程度上形成互補。未來隨著全國碳市場納入更多行業(yè)，并逐步推進全國用能權(quán)交易市場建設(shè)，如何從確權(quán)、核查、監(jiān)管、平臺建設(shè)等角度對用能權(quán)與碳權(quán)做好區(qū)分與協(xié)調(diào)仍是核心難題之一。
, 第二，用能權(quán)市場交易量較小，交易形式單一，各試點之間價格差異較大。從2021年浙江與福建試點交易情況來看，兩試點交易總量分別為34萬噸、120萬噸標準煤，與各試點碳市場115至2750萬噸二氧化碳(約44至1058萬噸標準煤)的交易量相比較小。而且，浙江試點全年交易筆數(shù)僅12筆，參與企業(yè)僅9家，顯示市場流動性較小，且用能權(quán)試點間交易價格差異大于試點碳市場，顯示試點之間的機制設(shè)計差異較大，對未來全國用能權(quán)市場在建設(shè)過程中統(tǒng)一各地對用能權(quán)指標的不同供需關(guān)系提出更高要求。此外，從浙江試點交易披露情況來看，2021年僅出現(xiàn)了由企業(yè)直接向地方政府購買用能權(quán)指標的交易形式，相當于碳市場中的“有償分配”或“一級市場”，而企業(yè)之間的二級市場交易不活躍也制約了用能權(quán)市場的進一步發(fā)展。
, 第三，用能權(quán)市場法律法規(guī)尚不健全，技術(shù)支撐不足，跨區(qū)域用能權(quán)交易受限，難以促進整體用能效率提高。目前用能權(quán)有償使用和交易機制尚在試點階段，影響范圍有限，尚未有國家立法支持，難以實現(xiàn)跨區(qū)域交易，不利于提高用能權(quán)市場的流動性及促進節(jié)能減排的有效性，也不利于提高金融機構(gòu)參與用能權(quán)金融工具創(chuàng)新的積極性。同時，用能權(quán)與產(chǎn)能置換交易等作用相似的促進節(jié)能減排的市場交易機制銜接不夠，市場機制在優(yōu)化能源資源配置中的作用有待進一步發(fā)揮。另一方面，用能權(quán)市場在確權(quán)、監(jiān)測、核算、核查等技術(shù)支撐方面不如碳市場完善，缺乏標準規(guī)范支撐，不利于用能權(quán)的科學(xué)初始確權(quán)、配額分配和對綜合能耗量的有效監(jiān)測，市場基礎(chǔ)有待進一步穩(wěn)固。
, 五、建議與展望
, 針對2021年我國用能權(quán)市場政策與市場進展情況，本文提出以下政策建議：
, 第一，建議盡快厘清用能權(quán)市場與其余環(huán)境權(quán)益交易的關(guān)系，做好環(huán)境權(quán)益市場協(xié)同建設(shè)工作。我國當前已著手推動包括碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、水權(quán)等在內(nèi)的環(huán)境權(quán)益交易機制建設(shè)，同時還有產(chǎn)能置換交易、綠電交易等一系列旨在促進節(jié)能減排的交易機制，對企業(yè)提供多元化價值實現(xiàn)可能的同時也提高了企業(yè)全面參與各類環(huán)境權(quán)益市場的難度。對于用能權(quán)市場建設(shè)而言，有必要盡快厘清用能權(quán)在環(huán)境權(quán)益市場中的定位、覆蓋范圍、針對對象等，例如可考慮以碳排放權(quán)在用能后端直接規(guī)制范圍一排放，而以用能權(quán)在用能前端起到事實上規(guī)制范圍二、三排放的效果，從而通過市場機制同時促進產(chǎn)能、耗能兩端的節(jié)能減排行動；或考慮以碳排放權(quán)規(guī)制發(fā)電企業(yè)等產(chǎn)能單位，而以用能權(quán)規(guī)制制造業(yè)企業(yè)等用能單位，從而實現(xiàn)針對不同主體的差異化管理。在全國用能權(quán)市場建設(shè)之初，應(yīng)對用能權(quán)的概念、邊界等關(guān)鍵因素充分論證，保障實現(xiàn)提高市場運行效率、減小企業(yè)不必要的負擔(dān)、實現(xiàn)預(yù)期的促進節(jié)能減排效果等目標。
, 第二，建議完善法律與制度基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進用能權(quán)確權(quán)與跨區(qū)域交易等工作。用能權(quán)交易已明確成為“十四五”期間及碳達峰碳中和目標指引下的重要舉措之一，這一定位要得到落實，須依靠充分的法律法規(guī)及制度建設(shè)作為支撐。一方面，可參考碳市場建設(shè)經(jīng)驗，通過《用能權(quán)交易管理辦法》對用能權(quán)市場的各基本事項提供政策依據(jù)，并逐步推進《用能權(quán)交易管理條例》的立法工作，完善法律體系；另一方面，我國可考慮通過出臺有關(guān)政策，推進用能權(quán)跨區(qū)域交易的試點及建設(shè)活動，促進用能權(quán)指標在不同省份、地區(qū)之間流轉(zhuǎn)，從而在提高市場流動性、推動形成有效的用能權(quán)價格、促進單位能源資本的生產(chǎn)率提升的同時倒逼完善用能權(quán)的監(jiān)管制度，促進能源要素配置向利用效率和效益水平高的企業(yè)和地區(qū)傾斜，起到推動市場效率提升和社會整體能效提升的效果。
, 第三，建議出臺更多激勵措施鼓勵用能權(quán)相關(guān)金融工具的創(chuàng)新、應(yīng)用與推廣。當前，在用能權(quán)金融工具方面，浙江和福建試點已先行先試，落地了兩筆用能權(quán)質(zhì)押貸款，其中浙江的實踐明確運用人民銀行的再貸款資金提供支持，但規(guī)模均不大，有待推廣。后續(xù)，我國可出臺相關(guān)激勵政策，例如可在浙江試點基礎(chǔ)上完善對用能權(quán)質(zhì)押貸款的支持，通過人民銀行提供再貸款資金支持的方式減少金融機構(gòu)面臨的風(fēng)險，從而鼓勵更多金融機構(gòu)在浙江、福建已有的試點經(jīng)驗上進一步創(chuàng)新、擴大應(yīng)用范圍。同時，我國也可考慮出臺更多元化的激勵政策，促進提高企業(yè)對以用能權(quán)為基礎(chǔ)獲得低成本資金的需求，及金融機構(gòu)開發(fā)用能權(quán)有關(guān)金融工具的意愿。
, 原標題：IIGF觀點 | 2021年我國用能權(quán)交易市場進展情況和政策建議
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