全康環(huán)保:【律師點評】本案中，儋州市國土環(huán)境資源局未能提供相關證據證明監(jiān)測樣品的采樣記錄或采樣過程，無法證明其采樣程序合法，且《監(jiān)測報告》和《處罰決定書》上記載的采樣監(jiān)測單位不一致，儋州市國土環(huán)境資源局未對此進行合理說明，進而無法證明送檢樣品的真實性和排他性，屬主要證據不足。此外，根據《中華人民共和國水污染防治法》第七十四條規(guī)定，對于超標排放水污染物的，應對排污者責令限期改正并處以罰款。但儋州市國土環(huán)境資源局作出的處罰決定書只處以海南桑德水務有限公司罰款，未責令其限期改正，屬行政處罰行為明顯不當。綜上，儋州市國土環(huán)境資源局作出的行政處罰決定書因主要證據不足，處罰不當， 被人民法院依法撤銷。

海南省儋州市人民法院

行 政 判 決 書

（2015）儋行初字第62號

原告海南桑德水務有限公司，住所地海南省?？谑旋埲A區(qū)文華路8號建信大廈1407房。

法定代表人孫琳，該公司主管。

委托代理人楊路生，該公司法律顧問。

被告儋州市國土環(huán)境資源局，住所地海南省儋州市那大鎮(zhèn)中興大道國土環(huán)境資源局大樓。

法定代表人李世敏，該局局長。

委托代理人唐符力，該局法規(guī)監(jiān)察科科長。

被告儋州市人民政府，住所地海南省儋州市那大鎮(zhèn)中興大道市政府辦公大樓。

法定代表人張耕，該市市長。

委托代理人王瀟瀟，該市法制辦工作人員。

原告海南桑德水務有限公司（以下簡稱桑德水務公司）不服被告儋州市國土環(huán)境資源局（以下簡稱市國土局）2015年3月19日作出的儋土環(huán)資罰決字[2015]33號《行政處罰決定書》（以下簡稱33號《處罰決定書》）以及被告儋州市人民政府（以下簡稱市政府）2015年7月6日作出的儋府復決字[2015]19號《行政復議決定書》（以下簡稱19號《復議決定書》），于2015年8月4日向本院提起行政訴訟。本院于同日立案后，于同月10日向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書。本院依法組成合議庭，于2015年9月24日公開開庭審理了本案。原告桑德水務公司委托代理人楊路生，被告市國土局委托代理人唐符力，被告市政府委托代理人王瀟瀟到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

市國土局于2015年3月19作出33號《處罰決定書》，該書認定：2014年4月2日，海南省環(huán)境監(jiān)測總站對桑德水務公司運營的儋州市那大鎮(zhèn)污水處理二廠（以下簡稱那大污水二廠）排放的污水進行采樣監(jiān)測，監(jiān)測結果顯示排放污水中的糞大腸菌群數排放濃度１5000個／100ml，超過《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）允許排放值的0.5倍。根據《中華人民共和國水污染防治法》第七十四條第一款“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準，或者超過重點水污染物排放總量控制指標的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門按照權限責令限期治理，處應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款”之規(guī)定，對桑德水務公司處以2014年4月應繳納排污費五倍的罰款，合計人民幣叁拾捌萬玖仟伍佰玖拾柒元柒角（389597.7元）。桑德水務公司不服，向市政府申請行政復議，市政府于2015年7月6日作出19號《復議決定書》，維持33號《處罰決定書》。

桑德水務公司訴稱，市國土局作出的33號《處罰決定書》認定事實錯誤，程序違法，應當予以撤銷。

理由：

一、無視進水指標不符合合同約定的基本事實。2009年10月20日，市政府與桑德水務公司簽訂的《委托運營服務協議》中第29.1.2約定：甲方（即市政府）確認排入城鎮(zhèn)排水管網并進入污水處理廠的工業(yè)廢水、醫(yī)療廢水和生活廢水等的水質按照國家規(guī)定均達到《污水排入城市下水管道水質標準》（CJ3082-1999);第29.1.3約定：污水處理廠進水污水水質指標最大限值為項目可行性研究報告及批復文件設定的設計水質指標的1.2倍（PH值除外），且污水處理廠進廠污水水質指標中BOD5/CODCR≥0.25,BOD5指標的最小限值為40mg/L?！钡聦嵣夏谴笪鬯S2013年第二季度進水COD平均濃度為50.06mg/L，遠低于協議標準160mg/L，導致出水水質無法達到規(guī)定要求。

二、作為處罰依據的監(jiān)測報告數據造假。市國土局每季度出具的監(jiān)測報告，水質人為操控作假，與真實水質情況不符。

三、糞大腸菌群的采樣、送樣操作程序不規(guī)范。采樣、送樣的操作程序是否規(guī)范，與分析結果具有直接的關系，直接影響監(jiān)測結果的合法性和客觀真實性?！端|采樣樣品的保存和管理技術規(guī)定》（中華人民共和國國家環(huán)境保護標準HJ493-2009）明確水質采樣、保存的技術性規(guī)范，《水和廢水監(jiān)測分析方法》（第四版)第683頁載明：“進行細菌學檢測，一般從取樣到檢驗不宜超過2H，否則應使用10℃以下的冷藏設備保存樣品，但不得超過6H”。瓊環(huán)監(jiān)字[2014]第126號《海南省環(huán)境監(jiān)測中心站監(jiān)測報告》（以下簡稱126號《監(jiān)測報告》）所涉及的監(jiān)測項目糞大腸菌群，屬于細菌學檢測項目，常在很短時間內明顯地發(fā)生變化，必須盡快地進行分析。儋州沒有檢測糞大腸桿菌的設備，需送往海南省環(huán)境監(jiān)測中心站進行監(jiān)測，如果操作不規(guī)范，采集的樣品就失去監(jiān)測的價值。

四、桑德水務公司不應承擔第三方責任產生的可能后果與責任。桑德水務公司經營的那大污水二廠試運營至今，一直存在著項目未竣工驗收、未通過環(huán)保驗收、外接管網配套不完善、構筑物施工及設備安裝質量部分不合格、關鍵設備未進行性能測試等系列問題。這些問題并非桑德水務公司責任，卻對于治理污水質量具有重大影響。

綜上，訴請人民法院：（一）撤銷市國土局2015年3月19日作出的33號《處罰決定書》；（二）被告承擔訴訟費用。本案審理過程中，經本院對《中華人民共和國行政訴訟法》第七十九條進行法律釋明后，桑德水務公司增加一項訴訟請求：依法撤銷市政府于2015年7月6日作出的19號《復議決定書》。

桑德水務公司向本院提交以下證據、依據：1.《水和廢水監(jiān)測分析方法（第四版）》第683頁、《水質采樣樣品的保存和管理技術規(guī)定》，證明本案中執(zhí)法單位對糞大腸菌群采樣、送樣不規(guī)范，程序違法；2.儋州市環(huán)境監(jiān)測站工作人員取樣圖片，證明裝水的容器不規(guī)范，不符合《水質采樣樣品的保存和管理技術規(guī)定》的要求；3.《儋州那大城區(qū)污水處理項目污水處理二廠工程初步設計（第四卷第一冊）目錄及設計說明書》，證明擬建處理廠設計進水水質項目無糞大腸菌群數，而擬建處理廠設計出水水質項目有糞大腸菌群數；4.《儋州市污水處理二廠現狀資產設施移交接收備忘錄》，證明污水廠遺留問題必須在移交接收之日起3-6個月內完成相關整改工作；5.儋環(huán)監(jiān)字[2014]第75號《儋州市環(huán)境資源監(jiān)測站監(jiān)測報告》，證明監(jiān)測報告中居然出現了超過極限值（無法測出）的數據，氨氮最低監(jiān)測值為0.025，但是監(jiān)測報告中分析結果低于最低監(jiān)測值，出現0.023。

市國土局辯稱，一、市國土局作出的行政行為認定事實清楚，證據充分，程序合法。2014年4月2日，儋州市環(huán)境資源監(jiān)測站對那大污水二廠排放的污水進行采樣監(jiān)測，結果顯示：該廠排放的污水中糞大腸菌群數排放濃度15000個/100ml，超過《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002)允許排放值的0.5倍。2015年2月12日，市國土局向桑德水務公司下達《行政處罰事先告知書》，告知其作出行政處罰的事實、理由及依據，以及依法享有的權利。桑德水務公司逾期未提出聽證、進行陳述和申辯。市國土局于2015年3月24日作出33號《處罰決定書》，責令桑德水務公司限期治理，并繳納當月排污費的五倍罰款。據此，市國土局作出的行政行為，認定的事實清楚，證據充分，符合法定程序。二、市國土局作出的行政行為適用法律正確，處罰適當。桑德水務公司超標排放污染物的行為，違反了《中華人民共和國水污染防治法》第九條的規(guī)定，市國土局根據《中華人民共和國水污染防治法》第七十四條第一款的規(guī)定，處以當月應繳納排污費的五倍罰款，所依據的法律、法規(guī)完全正確，處罰也適當。綜上，市國土局依職權并按法定程序作出的行政處罰，適用法律正確，符合法定程序，處罰適當，請法院依法駁回桑德水務公司的訴訟請求。

市國土局向本院提交以下證據、依據：1.《案件立案呈批表》，證明執(zhí)法部門依法立案；2.《企業(yè)機讀檔案變更登記資料》，證明桑德水務公司的基本情況；3.《海南省國土環(huán)境資源廳關于依法對國控及省控重點企業(yè)超標排放污染物行為進行查處的通知》（附《2014年二季度監(jiān)督性監(jiān)測超標的廢水國控企業(yè)匯總表》、《2014年二季度監(jiān)督性監(jiān)測超標的廢氣國控企業(yè)匯總表》、《2014年二季度委托監(jiān)測超標的廢水省控企業(yè)匯總表》、《2014年二季度委托監(jiān)測超標的廢氣省控企業(yè)匯總表》），證明海南省國土環(huán)境資源廳根據檢測數據，要求儋州市執(zhí)法部門對桑德水務公司依法進行查處；4.《儋州污水處理二廠處理水量確認表（出水）》，證明桑德水務公司2014年4月份的出水量；5.《廢水排放收費計算表》，證明執(zhí)法部門對桑德水務公司廢水排放收費的計算內容；6.《2014年儋州污水處理二廠04月份運營服務費審核表》，證明桑德水務公司2014年4月份運營服務費；7.126號《監(jiān)測報告》，證明海南省環(huán)境監(jiān)測中心站對桑德水務公司采樣污水進行監(jiān)測，顯示桑德水務公司廢水排放超標；8.《會議紀要》、《案件會審筆錄》，證明執(zhí)法部門對桑德水務公司廢水排放超標污染環(huán)境的違法事實進行會審，決定立案查處；9.儋土環(huán)資罰告字[2015]4號《行政處罰事先告知書》及《送達回證》，證明執(zhí)法部門依法作出《行政處罰事先告知書》，并送達給桑德水務公司；10.33號《處罰決定書》及《送達回證》，證明執(zhí)法部門作出《處罰決定書》，并送達給桑德水務公司；11.送達圖片，證明桑德水務公司拒絕簽收33號《處罰決定書》，執(zhí)法人員留置送達。

市政府辯稱，市國土局作出33號《處罰決定書》后，桑德水務公司不服，提起行政復議，市政府依法作出19號《復議決定書》。市政府在復議案件時，認為案情需要聽證的才進行公開聽證，本案案件事實清楚，不需要聽證，因此作出19號《復議決定書》，復議程序合法,請人民法院依法駁回桑德水務公司的訴訟請求。

市政府向本院提交以下證據、依據：1.《行政復議申請書》，證明桑德水務公司向市政府提出行政復議申請；2.《行政復議答復通知書》，證明市政府對桑德水務公司提起的行政復議申請依法立案受理，通知當事人提交書面答復和證據；3.《行政復議答復書》，證明當事人向市政府提交書面答復和證據。

經庭審質證，市國土局和市政府對桑德水務公司提交的證據質證意見為：對證據1的真實性、合法性無異議，對證明內容有異議，認為執(zhí)法部門采用的鑒定方法、采樣、取樣都是按照規(guī)定進行；本案的立案、調查、處罰、送達等也是依照有關程序規(guī)定進行；對證據2的真實性、合法性、關聯性以及證明內容均有異議，認為無法判斷照片上的人員是否是監(jiān)測站的工作人員，采樣的時間、地點、裝水容器及采樣方法都無法確定；對證據3的真實性無異議，認為恰好證明那大污水二廠排水口不符合標準；對證據4的關聯性有異議，認為證據與本案無關；對證據5的真實性無異議，對證明內容有異議，認為《監(jiān)測報告》里得出的最低檢測限值符合國家規(guī)定。

桑德水務公司對市國土局提交的證據質證意見為：對證據1的真實性、合法性、關聯性、證明內容均有異議，認為辦案單位對本案的立案違反法律規(guī)定，立案是在監(jiān)測采樣結果出來后。立案呈批表中只有辦案人的簽名，沒有審查意見，沒有主管領導意見，不符合法定立案程序。結合會審記錄，表明立案表是事后補的，表中主要違法事實表述也存在問題，對簽名、日期的真實性有異議；對證據2、4的真實性、合法性、關聯性無異議；對證據3的關聯性有異議，認為文件是上下級之間的管理文件，不是處罰的依據；對證據5中計算的公式沒有異議，但認為只以一天的監(jiān)測結果計算整月的排污費不合理；對證據6的真實性無異議，對證明內容有異議；對證據7的關聯性有異議，認為樣品基本情況中記載了樣品采樣時間是4月2日，送樣時間是4月3日，126號《監(jiān)測報告》作為市國土局認定桑德水務公司排污超標的唯一依據，忽略了技術標準，不能成為處罰的依據；對證據8的真實性有異議，認為《會議紀要》只是一份打印件，沒有時間，沒有簽名，沒有原件?！栋讣徆P錄》中的會審時間和立案表的時間一致，討論立案一并討論處罰，參與人員也違反了查處分離的法律規(guī)定，發(fā)言人的發(fā)言一模一樣；對證據9、10、11的真實性無異議，對送達的合法性有異議。

市政府對市國土局提交的證據的真實性、合法性、關聯性，均無異議。

桑德水務公司和市國土局對市政府提交的證據的真實性、合法性、關聯性，均無異議，但桑德水務公司認為復議機關有義務進行客觀公正的審查，至少應當公開聽證、開庭，法律雖然規(guī)定可以不用聽證，但市政府沒有聽取桑德水務公司的意見。

本院對桑德水務公司提交的證據認證如下，證據1是規(guī)范性文件，與本案有關，本院予以采納；市國土局和市政府對證據2的真實性、合法性、關聯性均有異議，因無法確認照片的拍攝時間，本院不予采納；市國土局和市政府對證據3、4的真實性無異議，兩份證據與本案有關，本院予以采納；證據5與本案無關，本院不予采納。

本院對市國土局提交的證據認證如下，桑德水務公司對市國土局提交的證據2至證據11的真實性均無異議，十份證據均與本案有關，本院予以采納；桑德水務公司對市國土局提交的證據1的真實性、合法性有異議，認為證據形式違法，經查，證據1審查意見及主管領導審批欄雖無簽名，形式上有瑕疵，但該份證據與其他在案證據能相互印證，本院予以采納。

桑德水務公司和市國土局對市政府提交的三份證據的真實性、合法性、關聯性均無異議，本院予以采納。

經審理查明，2014年5月15日，海南省環(huán)境監(jiān)測中心站作出126號《監(jiān)測報告》，該《監(jiān)測報告》記載：根據《2014年海南省重點污染源監(jiān)督性監(jiān)測方案》（瓊土環(huán)資監(jiān)字[2014]7號）要求，儋州市環(huán)境資源監(jiān)測站于2014年4月2日對桑德水務公司那大污水二廠進行第二季度廢水采樣監(jiān)測，于同月3日將采集樣品送至海南省環(huán)境監(jiān)測中心站進行糞大腸菌群等七個項目分析。監(jiān)測結果顯示那大污水二廠出口排放的廢水糞大腸菌群平均值1.5×104個/L。2014年11月14日，市國土局根據126號《監(jiān)測報告》的記載，認為那大污水二廠排放污水中的糞大腸菌群數超過《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）允許排放值的0.5倍，違反了《中華人民共和國水污染防治法》第九條的規(guī)定，對那大污水二廠立案查處。2015年1月26日，市國土局作出儋土環(huán)資罰告字[2015]4號《行政處罰事先告知書》并送達桑德水務公司，桑德水務公司未在法定期限內提出聽證或進行陳述和申辯。2015年3月19日，市國土局作出33號《處罰決定書》，對桑德水務公司處以2014年4月應繳納排污費五倍的罰款合計人民幣叁拾捌萬玖仟伍佰玖拾柒元柒角（389597.7元）。桑德水務公司不服，向市政府申請行政復議，市政府于2015年7月6日作出19號《復議決定書》，維持33號《處罰決定書》。桑德水務公司不服，于2015年8月4日向本院提起訴訟，請求撤銷33號《處罰決定書》以及19號《復議決定書》。

根據126號《監(jiān)測報告》記載，樣品委托單位及采樣單位皆是儋州市環(huán)境資源監(jiān)測站，但《立案呈批表》、《案件會審筆錄》、《行政處罰事先告知書》及33號《處罰決定書》上均記載的是2014年4月2日，海南省環(huán)境監(jiān)測總站對那大污水二廠排放的污水進行采樣監(jiān)測，兩者存在矛盾，市國土局未合理說明。

另查明，海南百川水務有限公司于2013年4月2日經工商行政管理機關核準變更登記為海南桑德水務有限公司。

本院認為，根據《中華人民共和國水污染防治法》第八條第一款之規(guī)定，市國土局作為儋州市環(huán)境保護工作的行政主管部門，具有對本轄區(qū)內違法排放水污染物的行為作出行政處罰的法定職權。

本案當事人爭議焦點主要有：一、33號《處罰決定書》認定事實是否清楚；二、桑德水務公司是否應承擔行政責任。

一、關于33號《處罰決定書》認定事實是否清楚，主要爭議點在于監(jiān)測樣品的采樣、送樣的程序是否合法、規(guī)范。經查，市國土局作出33號《處罰決定書》的主要依據是126號《監(jiān)測報告》。該《監(jiān)測報告》是由海南省環(huán)境監(jiān)測中心站根據儋州市環(huán)境資源監(jiān)測站送檢樣品進行監(jiān)測分析并作出。桑德水務公司認為儋州市環(huán)境資源監(jiān)測站取樣程序不合法，監(jiān)測結果不真實，對此，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款之規(guī)定，市國土局應承擔舉證證明責任?！端|采樣樣品的保存和管理技術規(guī)定》（中華人民共和國國家環(huán)境保護標準HJ493-2009）于2009年11月1日起實施，該標準適用于天然水、生活污水及工業(yè)廢水等。該規(guī)定第2點載明，“各種水質的水樣，從采集到分析這段時間內，由于物理的、化學的、生物的作用會發(fā)生不同程度的變化，這些變化使得進行分析時的樣品已不再是采樣時的樣品。為了使這種變化降低到最小的程度，必須在采樣時對樣品加以保護?！薄端蛷U水監(jiān)測分析方法》（第四版）第683頁載明，“采好的水樣，應迅速運往實驗室，進行細菌學檢測。一般從取樣到檢驗不宜超過2h，否則應使用10℃以下的冷藏設備保存樣品，但不得超過6h?！薄董h(huán)境行政處罰辦法》第三十四條規(guī)定，“需要取樣的，應當制作取樣記錄或者將取樣過程記入現場檢查（勘察）筆錄，可以采取拍照、錄像或者其他方式記錄取樣情況?！北景?26號《監(jiān)測報告》涉及的監(jiān)測項目是糞大腸菌群，屬于細菌性監(jiān)測項目，監(jiān)測樣品的采樣、保存、送樣的操作程序是否規(guī)范與《監(jiān)測報告》的分析結果有著直接的關系。但市國土局未能提供相關證據證明監(jiān)測樣品的采樣記錄或采樣過程，無法證明其采樣程序合法，且126號《監(jiān)測報告》和33號《處罰決定書》上記載的采樣監(jiān)測單位不一致，市國土局未對此進行合理說明，進而無法證明送檢樣品的真實性和排他性。根據《環(huán)境行政處罰辦法》第四十六條之規(guī)定，市國土局應對違法事實是否清楚、證據是否確鑿、調查取證是否符合法定程序等內容進行審查。市國土局在沒有收集確鑿證據證實監(jiān)測樣品來源真實可靠，采樣、送樣程序合法有效的情況下，僅以126號《監(jiān)測報告》認定桑德水務公司超標排放廢水，主要證據不足。

二、關于桑德水務公司是否承擔行政責任的問題?！吨腥A人民共和國水污染防治法》第七十四條第一款規(guī)定，“排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準，或者超過重點水污染物排放總量控制指標的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門按照權限責令限期治理，處應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款?！睋?，超標排放的處罰對象是排污者，處罰標準是是否超標排放水污染物。桑德水務公司以進水指標不符合合同約定，第三方污水處理廠設計存在缺陷、配套設施及設備不完善等理由主張不承擔超標排放行政處罰，于法無據，本院不予支持。

此外，根據《中華人民共和國水污染防治法》第七十四條規(guī)定，對于超標排放水污染物的，應對排污者責令限期改正并處以罰款。但33號《處罰決定書》只處以桑德水務公司罰款，未責令桑德水務公司限期改正，行政處罰行為明顯不當。

綜上，33號《處罰決定書》主要證據不足，處罰不當，依法應予撤銷。鑒于市國土局作出的33號《處罰決定書》依法被撤銷，市政府作出的19號《復議決定書》便沒有了事實和法律依據，一并予以撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項、第七十九條之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷被告儋州市國土環(huán)境資源局2015年3月19日作出的儋土環(huán)資罰決字[2015]33號《行政處罰決定書》。

二、撤銷被告儋州市人民政府2015年7月6日作出的儋府復決字[2015]19號《行政復議決定書》。

本案受理費50元，由被告儋州市國土環(huán)境資源局、被告儋州市人民政府負擔。

如不服本判決，可以在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數或者代表人的人數提出副本，上訴于海南省第二中級人民法院。

審 判 長 何 靜

審 判 員 劉 郁

人民陪審員 陳小磊

二?一六年一月十日

書 記 員 楊小麗