全康環(huán)保:在PPP項目定調(diào)價環(huán)節(jié)嵌入政府成本監(jiān)審程序在增加了PPP管理復雜性的同時，也為規(guī)范科學應(yīng)用PPP模式帶來相應(yīng)挑戰(zhàn)。

污水處理項目服務(wù)費價格初始定價

在污水處理PPP項目中，由投資者組建設(shè)立的項目公司承擔污水廠的投資、建設(shè)和營運任務(wù)，通過提供合格的污水處理服務(wù)，相應(yīng)獲得污水處理服務(wù)費，相應(yīng)實現(xiàn)成本回收和投資收益。由于污水處理服務(wù)屬于政府負有提供責任的公共產(chǎn)品，具有公共性要求，因此在維護投資者基本收益預(yù)期和不過度盈利的原則下，如何合理確定污水處理PPP項目的污水處理服務(wù)費單價成為各方關(guān)注的核心問題。

對于新建污水廠項目，實操中存在兩種主要定價方法。

一是“內(nèi)部收益率定價法”。該方法已大量應(yīng)用于以特許經(jīng)營為特征的污水處理PPP項目中。在項目PPP招標決策階段，該方法以項目合作全生命周期作為計算期，根據(jù)項目總投資、處理規(guī)模、運營成本等數(shù)據(jù)，在考慮行業(yè)合理收益水平的基礎(chǔ)上確定項目財務(wù)內(nèi)部收益率(IRR)目標值，通過現(xiàn)金流量表相應(yīng)計算污水處理服務(wù)費單價，并作為招標攔標價，該價格體現(xiàn)的是行業(yè)平均生產(chǎn)力水平。之后通過招標競爭程序，在攔標價之下獲得污水處理服務(wù)費基本單價，作為項目的初始定價納入PPP合同，該價格體現(xiàn)了中標人的個別能力和其對投標項目的特別考量。

二是“成本監(jiān)審定價法”。早在2006年國家發(fā)展改革委即發(fā)布了《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》(令第42號令)，以提高政府價格主管部門價格決策的科學性和規(guī)范定價成本監(jiān)審行為，相應(yīng)相關(guān)省區(qū)和城市制定了污水處理定價成本監(jiān)審辦法。2017年，為加強對政府制定價格商品和服務(wù)的成本監(jiān)管，規(guī)范政府制定價格成本監(jiān)審行為，提高政府價格決策科學性，國家發(fā)改委發(fā)布《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》(第8號令)，此前相關(guān)政策文件同時廢止。在確定污水處理廠服務(wù)費單價時，“成本監(jiān)審定價法”的思路則是按照政府制定價格成本監(jiān)審要求，以成本審核為基礎(chǔ)確定項目的“定價成本”，并進一步加入“合理收益”形成污水處理服務(wù)價格。該方法通常運用于由政府或政府平臺直接投資建設(shè)和營運的污水處理項目。

我們認為對于污水處理廠PPP項目的服務(wù)費定價，采用“內(nèi)部收益率定價法”并配合競爭程序可充分發(fā)揮投資者在項目投資控制、成本挖掘等方面的專業(yè)能力和潛力，在投資人進入環(huán)節(jié)較“成本監(jiān)審定價法”更為充分地體現(xiàn)市場發(fā)現(xiàn)機制，更有利于政府方優(yōu)選實力投資者，并在維護投資者基本收益預(yù)期的同時，降低或控制污水處理服務(wù)費用支出。鑒于PPP項目的市場化運作特征，我們建議在初始定價環(huán)節(jié)宜盡量采用“內(nèi)部收益率定價法”，而不應(yīng)采用“成本監(jiān)審定價法”。

污水處理項目運營期服務(wù)費價格調(diào)整

在以往大量的污水處理PPP項目中，為應(yīng)對運營期間物價波動風險，通常采用的調(diào)價方法是“百分比調(diào)價法”。該方法依托政府公布的相關(guān)統(tǒng)計指標(如CPI指標)或行業(yè)指標的變化情況測度在特定調(diào)價周期中不同風險因素對項目的影響程度，并以受相關(guān)風險因素影響的各項成本在擬調(diào)整價格構(gòu)成中的比例作為權(quán)重，定期進行污水處理服務(wù)費價格調(diào)整。本文暫不探討該方法的所取得的實際調(diào)價效果，但其以政府或行業(yè)公布的相關(guān)公開指數(shù)作為依據(jù)測度項目所受風險影響的做法得到業(yè)內(nèi)廣泛認同，此類風險測度指標具有發(fā)布渠道權(quán)威、數(shù)據(jù)可信度高、易于獲取和政企雙方易于達成共識等優(yōu)勢。在具體調(diào)價操作中通常也并不糾結(jié)于項目公司成本實際變動情況，而按PPP合同以相關(guān)發(fā)布指標的變化情況作為計算成本變化的依據(jù)，即可以認為，此種調(diào)價方法對標的是市場或行業(yè)的平均成本變化情況。這為項目公司不斷自覺提升管理、主動開展創(chuàng)新、提高項目投資效益提供了明顯的激勵性空間，有利于促進項目公司不斷提高污水處理服務(wù)水平，從而也有利于實現(xiàn)項目公共服務(wù)目標。

但另一方面，在實操中也可見到有政府方管理者因擔心可能出現(xiàn)“暴利”，強調(diào)對PPP項目實施成本監(jiān)審并將其應(yīng)用于服務(wù)費調(diào)價中。在該做法中，政府部門定期對污水廠項目開展成本監(jiān)審，以所審核的項目公司實際發(fā)生成本情況作為項目運營期間價格調(diào)整的依據(jù)，則無疑封閉了項目公司在技術(shù)提升、管理創(chuàng)新和成本挖潛等一系列重要方面的主動性和積極性,反倒可能引致成本不斷擴張的現(xiàn)象，在項目成本管控上政府方和項目公司不能形成合力關(guān)系反而導向博弈關(guān)系，偏離通過PPP模式引入專業(yè)投資者、提升管理水平的初衷;而且為調(diào)價而定期開展專門的成本監(jiān)審，耗時長、人力和管理資源投入大，相應(yīng)推高政府監(jiān)管成本。另一個不容忽視的問題是，盡管可以依托成本監(jiān)審方式取得項目公司各項實際成本情況，但如何將成本監(jiān)審成果科學運用于項目調(diào)價，依然是一個值得需要進一步研究的問題。

因此，對于包括污水處理廠在內(nèi)的長周期政企合作PPP項目，針對項目運營期間相關(guān)風險變化而實施的項目調(diào)價，首要工作是在合理分擔風險的基礎(chǔ)上制定明確的項目調(diào)價目標，充分測試擬采用調(diào)價方法應(yīng)對風險的有效性和穩(wěn)健性，并優(yōu)化和夯實有關(guān)調(diào)價的管理程序;其次才是結(jié)合政府管理者對項目管理的特殊需要，研究新增或結(jié)合其他措施(如成本監(jiān)審)的必要性和合理性。

PPP項目定調(diào)價與政府制定價格成本監(jiān)審關(guān)系

對于包括污水處理在內(nèi)的PPP項目，項目服務(wù)的定價和調(diào)價直接事關(guān)投資者核心利益，而政府方也十分關(guān)心為獲得公共服務(wù)所支付對價的合理性，進而可能提出在PPP項目定調(diào)價環(huán)節(jié)嵌入政府成本監(jiān)審程序的要求。這一方面體現(xiàn)了政府方加強監(jiān)管的正常訴求，但另一方面卻在增加了PPP管理復雜性的同時，也為規(guī)范科學應(yīng)用PPP模式帶來相應(yīng)挑戰(zhàn)。因此，十分有必要理順PPP項目定調(diào)價與政府制定價格和成本監(jiān)審之間的關(guān)系，以有利于項目實操。

首先，我們認為PPP項目的定調(diào)價機制是政府與社會資本之間的契約性、市場化安排，遵從和體現(xiàn)PPP模式“合作共贏，風險共擔，激勵相容”等基本原則和精神。需要說明的是，在一個特定的PPP項目中可能存在多種商品和服務(wù)，相應(yīng)存在多種支付方式(使用者付費、政府付費等)和多種價格類型(政府定價、政府指導價或市場價),本文所稱PPP項目定調(diào)價的價格對象是指政企雙方為構(gòu)建PPP合作模式而在PPP合同中明確的用以計量項目收入水平的特定價格，該價格可能對應(yīng)于某種實際存在的商品或服務(wù)的付費價格，也可能是基于政企雙方約定的某種“可行性價格”。該價格的基本特征是在投資者進入PPP項目時通過市場競爭機制形成，而非通過政府定價確定;在執(zhí)行過程中該價格按PPP合同約定進行調(diào)整，而非按政府制定價格和成本監(jiān)審規(guī)則調(diào)整。鑒于PPP項目定調(diào)價對象價格的上述特點，該價格對象可統(tǒng)稱為“協(xié)議價格”。

其次，根據(jù)國家發(fā)改委2017年第7號令《政府制定價格行為規(guī)則》和第8號令《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》，政府制定價格(含調(diào)價)的對象是“實行政府指導價、政府定價的商品和服務(wù)”，成本監(jiān)審則是定價機關(guān)核定相關(guān)商品或服務(wù)政府定價成本的行為，是政府定價的重要程序和實行價格監(jiān)管的重要內(nèi)容。可見，政府制定價格及其成本監(jiān)審屬于政府行政管理范疇，與PPP項目定調(diào)價中所依據(jù)的契約機制存在明顯區(qū)別。因此我們認為，政府制定價格及其配套的成本監(jiān)審辦法并不適用于PPP項目定調(diào)價。

第三，建議充分關(guān)注政府定價成本監(jiān)審在PPP項目中的運用方式和對PPP項目定調(diào)價的影響，對相關(guān)事項予以妥善協(xié)調(diào)和處理。如，對于特定PPP項目，在其收入構(gòu)成中可能存在確需實行政府定價和開展成本監(jiān)審的產(chǎn)品或服務(wù)科目，則需要在PPP回報機制設(shè)計時予以合理安排，處理好政府對此類價格的定價管理與PPP項目中對“協(xié)議價格”定調(diào)價之間的關(guān)系;再如，在PPP合同執(zhí)行期間，不排除政府方出于特定監(jiān)管目的可能需要對PPP項目定調(diào)價的對象“協(xié)議價格”本身開展成本監(jiān)審甚至重新論證或制定價格的情形，這無疑將與按PPP合同約定進行調(diào)價的結(jié)果產(chǎn)生偏差，則需要在PPP合同中予以提前預(yù)計和約定合理的處理方法。