孫寧等:生態(tài)環(huán)境重大工程項目全過程管理體系評價與對策
大氣網(wǎng)訊:摘要:本研究通過梳理我國重大生態(tài)環(huán)境工程項目管理現(xiàn)狀,包括制度建設(shè)、工程標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、績效管理體系建設(shè)等,結(jié)合“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢和任務(wù)要求,分析當(dāng)前我國在生態(tài)環(huán)境工程項目管理體系建設(shè)上存在的主要問題。在此基礎(chǔ)上,構(gòu)建出我國重大生態(tài)環(huán)境項目組織管理的框架和路線圖,提出“十四五”加強(qiáng)和提升我國重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目全過程管理的對策與建議。
引 言
生態(tài)環(huán)境重大工程是實施國家中長期規(guī)劃、具有中國特色的一項制度安排,是實施五年國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的重要支撐。項目的實施與管理是提高資金使用效率和確保工程項目發(fā)揮環(huán)境效益的關(guān)鍵。近年來,隨著污染防治攻堅戰(zhàn)的形勢要求,環(huán)保建設(shè)項目涉及的法律法規(guī)、管理程序、工藝設(shè)備、創(chuàng)新技術(shù)等專業(yè)性日趨增強(qiáng),建設(shè)規(guī)模也變得越來越大,特別是項目的前期決策階段和項目投產(chǎn)后的運營階段都需要更專業(yè)的技術(shù)支撐,越來越多的項目尤其是生態(tài)環(huán)境重大工程項目逐漸采用全過程管理模式,從項目的投資決策開始到項目結(jié)束的全過程進(jìn)行計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制和評價,經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境目標(biāo)綜合并重,實現(xiàn)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境和減少污染的目標(biāo)應(yīng)用[1]。研究分析當(dāng)前我國在生態(tài)環(huán)境工程項目管理模式特點和存在問題,提出優(yōu)化思路和對策建議,可以促進(jìn)“十四五”生態(tài)環(huán)境重大工程項目全過程管理進(jìn)步與發(fā)展。
01 生態(tài)環(huán)境重大工程管理特征與實施現(xiàn)狀
1.1生態(tài)環(huán)境重大工程管理特征
“十三五”期間,國家以環(huán)境質(zhì)量改善作為主線,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),實施了流域水環(huán)境綜合管理。生態(tài)環(huán)境重大工程的設(shè)計理念逐步從局部和分散的工程向目標(biāo)化、整體化、系統(tǒng)化的綜合治理工程轉(zhuǎn)變,以重點實施水、氣、土三大污染防治行動計劃為抓手,推進(jìn)工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放、重點區(qū)域大氣污染傳輸通道氣化、燃煤電廠超低排放改造、石化和化工園區(qū) VOCs 整治、城鎮(zhèn)生活污水處理全覆蓋提升、良好水體和地下水環(huán)境保護(hù)、畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理和資源化、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、土壤污染治理和修復(fù)試點示范、危險廢物和核輻射風(fēng)險防范和生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化提升十一大重點工程[2,3]。該階段,國家層面重大工程的設(shè)計可稱為“污染全過程治理”,強(qiáng)調(diào)污染物過程與生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性,強(qiáng)調(diào)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)導(dǎo)向。
生態(tài)環(huán)境重大工程建設(shè)活動往往會影響甚至改變地質(zhì)環(huán)境原有特征和社會發(fā)展條件,對區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會環(huán)境、資源利用、能源消耗和生態(tài)環(huán)境都產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響[4,5]。重大工程項目的系統(tǒng)特征決定了對其開展全過程管理的復(fù)雜性,具體表現(xiàn)在以下六個方面:①重大工程涉及面廣、投資巨量、規(guī)模宏大且不可恢復(fù),開展全過程管理對頂層設(shè)計和規(guī)劃決策具有特殊重要性;②重大工程生命周期長,開展全過程管理需考慮更大的時間尺度,要均衡代內(nèi)、代際甚至幾代人的公平性;③重大工程影響深遠(yuǎn),開展全過程管理需考慮更大的空間尺度,綜合分析重大工程系統(tǒng)及其與外部系統(tǒng)之間的信息傳遞、物質(zhì)流動和能量轉(zhuǎn)換的關(guān)系,以及對本地區(qū)及周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境影響;④重大工程復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)流、能量流、經(jīng)濟(jì)流和信息流受到所處環(huán)境和條件的影響和制約,同時又與人類活動密不可分,全過程管理具有多層空間動態(tài)時空特征和非線性特質(zhì),如不可逆轉(zhuǎn)性、差異性和不均勻性、突發(fā)性和滯后性、動態(tài)空間性和復(fù)雜性,需考慮的因素十分多樣復(fù)雜;⑤重大工程的利益相關(guān)方復(fù)雜多變,開展綠色管理需考慮不同利益相關(guān)人的訴求,分析并設(shè)計其參與綠色管理機(jī)制;⑥重大工程的復(fù)雜性和深度不確定性,以及全過程管理主體認(rèn)知、能力和信息獲取程度的差異,開展全過程管理存在大量不確定性、模糊性和價值偏好[6,7]。
1.2生態(tài)環(huán)境重大工程實施現(xiàn)狀
隨著國家生態(tài)環(huán)境重大工程的推進(jìn),管理模式的演變歷程主要凸顯三大特點(圖1):①不斷適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平的變化;②致力服務(wù)于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的產(chǎn)生和不同階段發(fā)展需求;③生態(tài)環(huán)境重大工程項目的衍生,特別是污染治理工程經(jīng)歷了從簡單到復(fù)雜、從落后到先進(jìn)、從局部到全面、從分散到集中的發(fā)展歷程[8,9]。管理變革呈現(xiàn)更加趨向于環(huán)境質(zhì)量改善、綠色循環(huán)技術(shù)創(chuàng)新、市場化融資等特點:一是隨著以總量控制為主線的環(huán)境管理模式已開始向以質(zhì)量控制和風(fēng)險控制雙驅(qū)動的環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)變,工程目標(biāo)將更加關(guān)注環(huán)境質(zhì)量和公眾健康;二是工程技術(shù)將更加強(qiáng)調(diào)資源化和可持續(xù)性,污染治理將轉(zhuǎn)向資源化利用;三是工程后期運行將與城市開發(fā)和綠色經(jīng)濟(jì)相融合,把生態(tài)環(huán)境改善的收益反哺到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中;四是以質(zhì)量改善為核心,要求資金投入更加注重效率和成果,專項資金使用將逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運營”、從“前補(bǔ)助”向“后獎勵”、從“買工程”向“買服務(wù)”轉(zhuǎn)變[10,11]。為強(qiáng)化項目落地基礎(chǔ)和提升項目質(zhì)量,生態(tài)環(huán)境重大工程的管理模式已初步發(fā)展為項目儲備、實施監(jiān)管、績效考評“三管”齊下格局,初步構(gòu)建出了“工程規(guī)劃―工程設(shè)計―工程實施―管理維護(hù)―績效評估”的重大工程全過程管理模式(表 1),將提升重大工程項目的實施績效作為主要考核目標(biāo)[12]。
圖1重大工程全過程管理模式
表1重大工程全過程管理模式具體工作內(nèi)容
02 生態(tài)環(huán)境重大工程全過程管理主要問題
長期以來,生態(tài)環(huán)境重大工程往往注重質(zhì)量、工期、成本、安全等與建設(shè)單位切身利益相關(guān)的管理要素,缺乏對資源消耗、生態(tài)環(huán)境和社會影響的系統(tǒng)評估,也缺乏對整個工程項目的綠色頂層設(shè)計和管理,由此帶來了一系列二次環(huán)境污染、生態(tài)破壞、氣候影響等問題。目前,我國生態(tài)環(huán)境重大工程項目管理和實施仍存在環(huán)境質(zhì)量改善見效慢、長效性運營要求高、效果難量化及投資回報率不高等問題。
2.1生態(tài)環(huán)境重大工程全過程管理落實重難點
目前,生態(tài)環(huán)境重大工程項目的實施缺乏系統(tǒng)的制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制訂及績效評估體系不健全等問題,無法真正將“工程決策―工程設(shè)計―工程施工―維護(hù)管理―績效評估”的全過程管理模式落地。
2.1.1 項目儲備、資金分配與攻堅任務(wù)銜接不充分
按照“資金隨著項目走”的原則,受資金支持方向調(diào)整、已入庫項目實施周期等因素影響,生態(tài)環(huán)境項目儲備數(shù)量不足,儲備庫項目無法與中央資金額度相匹配。項目管理實踐過程中,國家和地方儲備項目質(zhì)量不佳,主要表現(xiàn)在項目謀劃方向與污染防治攻堅戰(zhàn)重點任務(wù)銜接不充分,中央項目儲備情況與重點控制單元、重點區(qū)域、重點任務(wù)匹配不完全,工程實施方案論證不充分,項目實施對環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)作用不顯著等問題。項目投融資方面,規(guī)劃項目是中央環(huán)保專項資金支持的重點方向之一,規(guī)劃項目表與資金支持項目不能很好地銜接,加之部分地方資金有限,規(guī)劃投資資金缺口較大,部分重大工程項目由于缺乏資金渠道落地實施難度大[13]。此外,資金分配過程中層層下切,存在“撒胡椒面”現(xiàn)象,難以形成合力。
2.1.2 項目統(tǒng)籌謀劃與治理合力整合薄弱
區(qū)域?qū)用嫒狈椖坎季趾唾Y金投向的統(tǒng)籌和謀劃,山水林田湖草沙冰生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理修復(fù)工程碎片化,區(qū)域不集中,功能不協(xié)同,修復(fù)目標(biāo)單一,大尺度與大區(qū)域工程項目缺乏統(tǒng)籌及有效整合[14]。省級生態(tài)文明建設(shè)總體規(guī)劃、目標(biāo)指標(biāo)分解、工程任務(wù)設(shè)置與市級生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、突出生態(tài)環(huán)境問題、基礎(chǔ)建設(shè)能力不匹配,導(dǎo)致省級工程項目落地情況與市級項目吻合度有較大出入,工程系統(tǒng)性不夠,各個子項目缺乏關(guān)聯(lián)性,割裂重大工程項目的整體性、系統(tǒng)性、全面性和子項目間相關(guān)性、協(xié)同性、互補(bǔ)性。此外,生態(tài)工程的規(guī)劃、組織和實踐,多部門全過程協(xié)同聯(lián)動機(jī)制還不完善,一體化保護(hù)和修復(fù)機(jī)制亟須構(gòu)建。
2.1.3 項目實施過程管理規(guī)范性不足
國家層面未對屬于基本建設(shè)范疇的生態(tài)環(huán)境重大工程項目,制定明確的管理要求和可操作管理細(xì)則,如招投標(biāo)、工程監(jiān)理、實施調(diào)整、竣工驗收以及績效評估制度等,同時缺少項目檔案資料管理、運行記錄與維護(hù)等方面指南性文件,無法有效指導(dǎo)地方做好項目實施全過程信息記錄。結(jié)合目前各類中央生態(tài)環(huán)境專項資金項目管理經(jīng)驗,現(xiàn)有工程實施和管理要求較為籠統(tǒng)、項目設(shè)計和實施環(huán)節(jié)針對性和操作性欠缺、地方對項目管理制度執(zhí)行主觀性大,易導(dǎo)致環(huán)境工程污染情況預(yù)判與實際情況不符合、工程施工質(zhì)量不合格、工程預(yù)算超支、工程設(shè)備采購不符合標(biāo)準(zhǔn)等,施工過程中需要不斷細(xì)化和優(yōu)化。由于重大項目建設(shè)地點多而分散,工程總承包單位難以全面顧及所有項目的現(xiàn)場管理和全過程跟蹤,一定程度上影響工程實施成效。
2.1.4 績效評估全過程管理體系尚未健全
當(dāng)前專項資金對生態(tài)環(huán)境重大工程項目的支持主要以建設(shè)補(bǔ)助為主,盡管其分配使用已開始與環(huán)境績效相結(jié)合,但績效在資金分配中考慮的比重非常有限,尚未真正過渡到基于績效的分配方式,“績效目標(biāo)與審核―績效監(jiān)控―績效評估―評估結(jié)果反饋與應(yīng)用”全過程的績效管理體系尚未建立。項目實施各個環(huán)節(jié)與績效評估全過程管理不統(tǒng)一,一定程度上阻礙了環(huán)境績效考核制度真正落實:申報階段,部分績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)計缺乏操作性、規(guī)范性;評審階段,目標(biāo)指標(biāo)可達(dá)性論證薄弱,申報建設(shè)內(nèi)容與績效目標(biāo)邏輯性、對應(yīng)性和支撐性不匹配,過多重視項目前期落地,忽視建設(shè)單位項目組織能力和資金籌集能力,無法確保項目長期健康運營;資金下達(dá)階段,未明確審核后的績效目標(biāo)指標(biāo),為后續(xù)績效評估埋下隱患;實施過程中,未將績效評估指標(biāo)和管理要求融入到日常監(jiān)督管理和檢查中,監(jiān)管的針對性和有效性弱。
2.1.5 市場環(huán)境因素與公益性屬性矛盾突出
生態(tài)環(huán)境重大工程公益性屬性導(dǎo)致自身融資困難,工程資金投入測算偏差較大。重大工程設(shè)計和落實貫徹以自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的理念,分別采取保育保護(hù)、自然恢復(fù)、輔助修復(fù)、生態(tài)重塑等各種修復(fù)和保護(hù)模式,避免過多人工干預(yù),導(dǎo)致施工工期長、設(shè)計范圍廣、投資周期長等問題,與參與工程的眾多盈利性土壤修復(fù)從業(yè)單位、科研院所、檢測公司的“短平快”項目訴求相矛盾。在開放化的市場經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下,重大工程實施受市場環(huán)境的影響較大,日新月異的市場環(huán)境為工程項目管理工作帶來不可預(yù)期的問題和挑戰(zhàn),最終易導(dǎo)致工程整體從寬從松的管理。
2.2全過程管理發(fā)展階段歷程問題
2.2.1 社會大眾和環(huán)境主管部門認(rèn)可低
2019年3月15日,國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號),提出在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展;2020年6月3日,國家發(fā)展改革委、自然資源部聯(lián)合印發(fā)了《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021―2035年)》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2020〕837號),大力實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程,全面加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作。生態(tài)環(huán)境重大工程項目全過程管理仍處于初期探索階段,全過程管理體系尚未健全、全過程管理制度力度和剛性弱、全過程管理經(jīng)驗缺乏。重大工程實施主要存在管理和考核對象不明確、主體定位不統(tǒng)一、指標(biāo)體系和實施程序復(fù)雜、責(zé)任追究制度難落實等問題,全過程管理和考核工作形式化較為明顯,社會大眾特別是地方環(huán)境主管部門認(rèn)可度偏低。主管部門人員的觀念是否真正轉(zhuǎn)變,環(huán)境績效考核制度是否真正落實,考核結(jié)果是否真正起到改進(jìn)環(huán)境績效作用,生態(tài)環(huán)境工程是否真正上升至關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的高度,是目前生態(tài)環(huán)境重大工程項目全過程管理面臨的最大問題和挑戰(zhàn)。因此,要繼續(xù)深入落實重大工程實施成效來衡量當(dāng)?shù)攸h委、政府落實新發(fā)展理念的重要標(biāo)志,推進(jìn)重大工程全過程管理落實。
2.2.2 缺乏可依托的法律政策和價格指導(dǎo)體系
由于生態(tài)環(huán)境重大工程項目全過程管理,尚無完備可依托的法律法規(guī)和相關(guān)政策作為制度保障,現(xiàn)有的重大工程項目全過程管理和生態(tài)環(huán)境績效考核工作,基本上處于一種專家自行界定的狀態(tài)。由于各工程項目特異性強(qiáng)、管理考核實施方法互不統(tǒng)一、專家團(tuán)隊主觀決斷性強(qiáng)等因素,各項目間難以進(jìn)行橫向比較和經(jīng)驗交流,項目全過程管理完整性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性進(jìn)程滯緩。此外,行業(yè)尚未出臺修復(fù)項目價格指導(dǎo)文件,在生態(tài)環(huán)境重大工程全過程管理過程中,存在工程層層轉(zhuǎn)包、惡意壓價和低價中標(biāo)等有悖市場公平競爭的行為,導(dǎo)致工程難以經(jīng)濟(jì)、高效地解決實際存在的問題,也影響整體生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)行業(yè)穩(wěn)定向前發(fā)展。
2.2.3 缺乏工程全過程管理人才
生態(tài)環(huán)境重大工程技術(shù)含量、專業(yè)性強(qiáng),要做好重大工程項目全過程管理,離不開工作人員過硬的環(huán)保、工程造價以及財會等知識。我國環(huán)境工程管理起步比較晚且發(fā)展緩慢,造成專業(yè)管理人才匱乏,而在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和發(fā)展現(xiàn)狀中專業(yè)技術(shù)人才無法充分發(fā)揮最大的作用,兩者的矛盾致使環(huán)保行業(yè)內(nèi)優(yōu)秀的管理人才嚴(yán)重流失。當(dāng)前的環(huán)境工程管理人員大多數(shù)都是由其他的管理人員轉(zhuǎn)行過來的,整體素質(zhì)不高,尤其是對于環(huán)境工程整體意識的掌握缺乏,對于環(huán)境工程的重點工作掌控不足,在設(shè)計評估、施工以及竣工驗收等多個方面都無法主動地進(jìn)行管理。據(jù)不完全統(tǒng)計,從事生態(tài)環(huán)保工作的人員中擁有專業(yè)技術(shù)知識且同時具有管理經(jīng)驗的人才僅占 5%。各高校環(huán)境工程專業(yè)設(shè)置方面,環(huán)境工程管理還未形成獨立的學(xué)科,對環(huán)境工程管理的專業(yè)人才培養(yǎng)十分不利,缺乏優(yōu)秀人才是環(huán)境工程管理中不容忽視的問題。
2.2.4 從業(yè)單位人員管理出路模糊
重大工程項目實施目前以政府購買服務(wù)方式為主,鼓勵中小企業(yè)專業(yè)服務(wù),但存在不正規(guī)、不公正的問題。工程咨詢的正規(guī)性原則即是保證其權(quán)威和咨詢結(jié)果的有效性。作為第三方的咨詢單位,具有經(jīng)國家和行業(yè)認(rèn)證的專業(yè)資質(zhì),能夠承擔(dān)法律責(zé)任,可以為自己的工作負(fù)責(zé),有能力、有條件去落實每一項咨詢內(nèi)容,可以保證在提供咨詢服務(wù)的過程中深入接觸和掌握開展工程咨詢工作所需的材料,獨立匯總咨詢成果,提出真實的意見和反饋報告。部分從業(yè)單位或個人不能實事求是,無法保證咨詢成果公正客觀,從而導(dǎo)致工程項目無法獲得有價值的指導(dǎo)。此外,鑒于主雇雙方關(guān)系、工程進(jìn)度、工程回款等因素,部分從業(yè)單位盲目順從委托方意見。少量咨詢單位未站在專業(yè)性的角度為委托方提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、最客觀公正的咨詢結(jié)果,為完成任務(wù)一味接受委托方的錯誤觀點和不合理要求。少數(shù)工程咨詢單位私下接受來自施工單位、承包商的賄賂而編造虛假的咨詢報告,無法確保咨詢服務(wù)成果的真實性、合法性。
03 完善重大工程全過程管理相關(guān)建議
3.1強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng),早設(shè)計嚴(yán)實施
優(yōu)化生態(tài)環(huán)境重大工程頂層設(shè)計,貫徹落實全國主體功能區(qū)戰(zhàn)略,以國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為基礎(chǔ),構(gòu)建全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體布局,明確到 2035 年美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實現(xiàn)的遠(yuǎn)景目標(biāo)和“十四五”生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。高起點高標(biāo)準(zhǔn)高水平精心規(guī)劃,引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展。注重“富規(guī)劃”,邀請名家、大師,提高規(guī)劃設(shè)計水平。堅持精致建設(shè)、精細(xì)管理、精美呈現(xiàn),打造標(biāo)桿示范精品工程。聚焦資源、要素、力量,集中發(fā)力、整體治理,解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題,確保生態(tài)環(huán)境工程建一片、成一片、群眾受惠一片。
貫徹落實《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021―2035 年)》,充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性、地理單元的連續(xù)性,系統(tǒng)布局。一方面,堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向原則,解決規(guī)劃區(qū)存在關(guān)鍵問題,發(fā)揮重大工程對規(guī)劃區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)目標(biāo)作用;另一方面,堅持生態(tài)系統(tǒng)觀,貫徹山水林田湖草沙冰綜合治理思路,統(tǒng)籌考慮污染治理和生態(tài)恢復(fù)有機(jī)整體。
3.2創(chuàng)新路徑破解要素制約,切實保障發(fā)展需要
以全過程管理為著手,創(chuàng)新資源開發(fā)與保護(hù),構(gòu)建永續(xù)利用的資源保障體系。打破以行業(yè)條線和單項治理為主設(shè)置重點工程的慣例,轉(zhuǎn)而以治理區(qū)域為基本單元,區(qū)塊為主、條塊結(jié)合謀劃重大工程,不追求全域覆蓋,不搞面面俱到,將工程建設(shè)的著力點集中到構(gòu)筑和優(yōu)化國家生態(tài)安全屏障體系上[15]。轉(zhuǎn)變以生態(tài)要素為主設(shè)置重點工程、以條線為主來推進(jìn)工程的治理模式,積極探索建立整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)的長效治理體系,著力解決割裂保護(hù)、單向修復(fù)等問題,著力破除林草、林農(nóng)、農(nóng)草、水陸、上下游等矛盾。落實“多測合一”“多規(guī)合一”,推進(jìn)生態(tài)環(huán)境工程審批制度改革,完善要素市場化配置,提高生態(tài)環(huán)境要素配置效率。
勇于突破“山水林田湖草沙”限制,從流域海域規(guī)劃、深部空間開發(fā)等角度開展工程設(shè)計。在美麗中國建設(shè)和陸海統(tǒng)籌背景下,做好海岸帶生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃,特別是沿海地區(qū)重點省份,做好陸??臻g生態(tài)功能的對接,加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌、河海兼顧,維護(hù)海洋生態(tài)平衡。堅持系統(tǒng)性保護(hù)修復(fù),統(tǒng)籌陸地海洋、山上山下、地上地下、上游下游等協(xié)同關(guān)系,恢復(fù)海陸生態(tài)系統(tǒng)的自然銜接,推進(jìn)環(huán)境全要素整體保護(hù)與系統(tǒng)修復(fù)。以全局思維科學(xué)布局保護(hù)修復(fù)工程,充分考慮與現(xiàn)有生態(tài)修復(fù)項目和各項規(guī)劃的銜接,確保“不重、不漏”,同時防止布局“碎片化”、項目“拼盤化”。加強(qiáng)重點生態(tài)問題診斷及協(xié)同效應(yīng)研究,從機(jī)理上摸清生態(tài)問題和演化規(guī)律,提出相應(yīng)的修復(fù)計劃和治理措施。
3.3整合不同尺度工程項目,實現(xiàn)資源優(yōu)化配置
樹立生命共同體理念,拓展系統(tǒng)統(tǒng)籌與發(fā)散思維,強(qiáng)化項目管理關(guān)聯(lián)性和工程系統(tǒng)性。明確不同尺度、不同區(qū)域工程項目側(cè)重點和輕重緩急,制定流域生態(tài)修復(fù)工程優(yōu)先排序規(guī)劃,縮小省域工程項目、落地情況與市域項目吻合度的偏差。立足國家和各省份生態(tài)文明建設(shè)的歷史、現(xiàn)實、基礎(chǔ)和優(yōu)勢,著眼近期、中期、遠(yuǎn)期目標(biāo),統(tǒng)籌規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性,制定符合高質(zhì)量發(fā)展要求的生態(tài)保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)和指標(biāo)體系,促進(jìn)戰(zhàn)略協(xié)同、政策銜接和工作對接。
強(qiáng)化工程項目管理過程和管理制度建設(shè),注重管理層面的調(diào)和。建設(shè)項目管理或工程項目管理與生產(chǎn)和運營管理是兩套不同的管理體系,在實施全過程中把生產(chǎn)和運營管理的流程、方式、特點納入前期策劃、規(guī)劃設(shè)計以及實施運營的各個環(huán)節(jié)。各省份將重大工程管理體系與現(xiàn)有的工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合,合理調(diào)整區(qū)域或地方經(jīng)濟(jì)增長方式,從發(fā)展高消耗的工業(yè)模式向環(huán)保項目轉(zhuǎn)換,禁止低水平的環(huán)境與發(fā)展建設(shè)項目重復(fù)發(fā)生,將國家環(huán)保政策與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長需求相結(jié)合,確保環(huán)境治理計劃的順利開展,避免地方保護(hù)主義情況發(fā)生。
3.4建立環(huán)境工程管理規(guī)范,促進(jìn)管理體系與實際工程結(jié)合
規(guī)范和健全環(huán)境工程管理體制是保障環(huán)境工程高效管理的重要途徑。健全環(huán)境工程管理制度,環(huán)境行政主管部門應(yīng)會同工程建設(shè)部門共同加強(qiáng)環(huán)境工程管理。健全環(huán)境工程監(jiān)管機(jī)制,主管部門要加強(qiáng)環(huán)境工程的監(jiān)理,加大工程建設(shè)、運行和維護(hù)的監(jiān)管力度,從根源上保障環(huán)境工程管理各項規(guī)章制度的貫徹落實。要完善環(huán)境工程管理條例和法規(guī),做好制度或條例的立改廢,為環(huán)境工程管理提供完善的標(biāo)準(zhǔn)和制度體系,加強(qiáng)環(huán)境工程管理法規(guī)執(zhí)行結(jié)果考核。加大項目評審力度和監(jiān)督力度,通過切實可行的評審要求和監(jiān)督制度來規(guī)范與環(huán)境污染有關(guān)行為。
環(huán)境工程管理的建立和運行在整個系統(tǒng)中亦占據(jù)不可替代的地位,只有通過管理系統(tǒng)的高效、高質(zhì)量運行,才能確保環(huán)境工程的規(guī)范性、有序性發(fā)展,才能確保各項具體工作能夠按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。生態(tài)環(huán)保體系與現(xiàn)行的環(huán)境治理方案相結(jié)合,為環(huán)境治理找到最適合的政策和方式。在現(xiàn)有環(huán)境治理方案的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的擴(kuò)充,將更加合理、符合要求的方案納入其中,再進(jìn)行實際的操作,以達(dá)到最終的審議通過。在環(huán)境管理管理的過程中,要努力實現(xiàn)資源的合理優(yōu)化配置,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境治理的實際效益有機(jī)結(jié)合,防止較低水平的重復(fù)建設(shè)情況發(fā)生。
3.5加強(qiáng)專業(yè)人才隊伍建設(shè),注重新技術(shù)驗證與循環(huán)利用
面對環(huán)境工程管理部門專業(yè)性人才短缺的現(xiàn)象,從生態(tài)環(huán)境和重大工程管理的現(xiàn)狀出發(fā),注重各個年齡段、各個知識層面的環(huán)境工程管理型人才隊伍建設(shè),大力培養(yǎng)本科生、研究生,儲備專業(yè)技術(shù)力量,加強(qiáng)生態(tài)、環(huán)保、工程、金融等各專業(yè)學(xué)科的交叉與融合,以滿足日新月異的社會發(fā)展和市場需求。加大環(huán)境工程專業(yè)知識培訓(xùn)力度,鼓勵在職人員參加學(xué)習(xí),并提供必要的時間保障和資金支持,拓寬學(xué)習(xí)渠道和學(xué)習(xí)內(nèi)容,提升環(huán)境工程管理人員的綜合素養(yǎng),嚴(yán)格生態(tài)環(huán)保專員能力評定,全面實施持證上崗。
持續(xù)推進(jìn)生態(tài)修復(fù)與污染治理技術(shù)創(chuàng)新,突破不同環(huán)境要素間環(huán)境協(xié)同治理的技術(shù)屏障,以降低治理成本為動力,延展資源循環(huán)利用鏈條,構(gòu)建環(huán)境治理共生網(wǎng)絡(luò)。開展環(huán)境綜合治理托管模式試點,先行先試,創(chuàng)新協(xié)同治理模式管理思路。培育綜合服務(wù)龍頭企業(yè),依托強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實力、豐富工程經(jīng)驗和先進(jìn)科研平臺,開展多污染協(xié)同控制和全過程污染防控技術(shù)與模式創(chuàng)新,提供多要素協(xié)同治理系統(tǒng)性解決方案,同時提升資本運作能力,引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展。
3.6堅持績效或效果為導(dǎo)向,嚴(yán)格前期評估與后期監(jiān)管
推行依效付費模式試點工作,推進(jìn)工程融資向效果導(dǎo)向和依效付費機(jī)制轉(zhuǎn)變,加強(qiáng)對實施按效付費項目的政策引導(dǎo)和支持力度。在具體項目實施過程中,建立健全以績效或效果為導(dǎo)向的全過程管理模式,建議以績效目標(biāo)為核心,在項目實施不同階段側(cè)重不同的績效管理重點[16]。探索并創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理商業(yè)模式,推行一體化以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為目的的(EOD)模式,采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式增加環(huán)保項目收益,從單一功能目標(biāo)走向多元功能目標(biāo)轉(zhuǎn)變,強(qiáng)調(diào)“生態(tài)環(huán)境治理 + 產(chǎn)業(yè)開發(fā)”復(fù)合價值的實現(xiàn)[17],強(qiáng)化區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系,優(yōu)化各要素資源配置。
落實重點工程全過程監(jiān)管,在環(huán)境工程前期建立健全環(huán)境評估體系指標(biāo),將工程管理目的與實際環(huán)境緊密結(jié)合,充分考慮防治工作、治理工作對整個環(huán)境的功效,及時調(diào)整管理的方法機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金預(yù)算等其它方面程序。在項目實施過程中,將績效評估指標(biāo)和管理要求融入日常監(jiān)督管理和檢查中,驗收后期及時對標(biāo)評價,爭取將績效評估結(jié)果與各級環(huán)保專項資金相掛鉤[18]。此外,政府等管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,改變大包大攬的做法,從重投資、重建設(shè)到重運營和過程監(jiān)管,做到前期重審批、招標(biāo)重評審、建設(shè)全過程監(jiān)管、運營期重績效考核與成本監(jiān)審。通過建立政府監(jiān)管的常態(tài)化管理機(jī)制和項目績效考核機(jī)制,引導(dǎo)和倒逼社會資本,從過去偏好工程建設(shè)向重視項目全生命周期的建設(shè)運維績效的轉(zhuǎn)變。
3.7以全過程管理體系建設(shè)為加分項,重視管理模式創(chuàng)新
生態(tài)環(huán)境重大工程全過程管理能夠有效促進(jìn)重大工程項目建設(shè)質(zhì)量。針對復(fù)雜的環(huán)境工程項目,監(jiān)管部門、建設(shè)單位或第三方管理咨詢服務(wù)企業(yè)對工程進(jìn)行全面的管控,加強(qiáng)成本咨詢,降低投資風(fēng)險,有效控制成本。在成本決策階段開展工程規(guī)劃、設(shè)計、實施、成效評估并編制可行性研究報告,從投資管理、進(jìn)度管理、合同管理、成效管理等多個方面把控工程建設(shè)過程,有效控制環(huán)境風(fēng)險,促進(jìn)資金利用和環(huán)境改善最大化,從而提高建設(shè)項目施工的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益。
低碳政策環(huán)境、多元化投資結(jié)構(gòu)以及建設(shè)項目承發(fā)包模式等因素,催生出對項目全過程管理的迫切需求,重大項目管理咨詢服務(wù)企業(yè)迎來了重大發(fā)展機(jī)遇和巨大挑戰(zhàn)。要做好重大工程全過程管理相關(guān)工作,核心主要體現(xiàn)為全方位的統(tǒng)籌能力、跨階段的融合能力和跨專業(yè)跨行業(yè)的專業(yè)管理能力。相關(guān)單位應(yīng)切實提高管理咨詢水平,一方面加強(qiáng)對成果文件的歸納、整合,強(qiáng)化對成果文件中工程量指標(biāo)、工程造價指標(biāo)、相關(guān)性指標(biāo)等的分析,編制適合工程維護(hù)運營方向的工程造價指標(biāo)數(shù)據(jù)庫,促進(jìn)工程造價管理工作的數(shù)字化、系統(tǒng)化;另一方面全面開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)恢復(fù)成效評估以及先進(jìn)修復(fù)技術(shù)研發(fā)示范總結(jié),便于監(jiān)管部門管理和國家考核。建議國家定期統(tǒng)計梳理生態(tài)環(huán)境重大工程項目進(jìn)展和成效,對正負(fù)面典型重大工程項目及相關(guān)參與企業(yè)進(jìn)行信息公開,打造生態(tài)環(huán)境重大工程全過程管理氛圍。
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